Celem wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, co do zasady konieczne jest wyczerpanie toku instancji, tj. w tym przypadku wniesienie ponaglenia. Określone wątpliwości mogą pojawić się przy próbie rozstrzygnięcia, czy wymóg ten musi zostać spełniony w przypadku bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.

Czym jest bezczynność?

Co do zasady do bezczynności organu administracji publicznej dochodzi w sytuacji, w której nie załatwi on sprawy w prawem przepisanym terminie. Dla stwierdzenia bezczynności organu, koniecznym staje się ustalenie, że nie załatwił on sprawy w terminie, przy czym bez znaczenia pozostają w tym zakresie przyczyny takiego opóźnienia[1].

Stosownie do art. 37 §1 pkt 1) Kodeksu postępowania administracyjnego[2] (dalej także: KPA) w razie zaktualizowania się wspomnianej przesłanki stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. W dalszej kolejności strona może skierować do właściwego sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Jednakże aby wniesienie drugiego z w/w środków zaskarżenia okazało się możliwe, strona musi wyczerpać administracyjny tok instancji przewidziany w KPA.

Powyższe wiąże się z obowiązkiem wniesienia przez stronę ponaglenia stosownie do art. 37 §1 pkt 1) KPA. Dopiero w dalszej kolejności może ona skierować do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu administracji publicznej, w trybie przewidzianym Prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[3] (dalej także: p.p.s.a.). Wskazuje na to wprost treść art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. stosownie do których: „§1 Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (…) §2 Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak (…) ponaglenie (…)”.

Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej?

Przenosząc powyższe na grunt regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej[4] (dalej także: u.d.i.p.) przyjąć należy, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej będziemy mieć przede wszystkim do czynienia w sytuacji, w której nie załatwia on wniosku w formie przewidzianej prawem i we wskazanym ustawowo terminie. Z czym się to wiąże?

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.: „Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku”. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Jeżeli chodzi o formy załatwienia wniosku, generalnie można wskazać na następujące możliwości:

1. udostępnienie informacji publicznej poprzez prostą czynność materialno-techniczną;
2. wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej;
3. poinformowanie wnioskodawcy, że żądane przez niego informacje nie mają waloru informacji publicznej;
4. poinformowanie wnioskodawcy, że żądane przez niego informacje nie znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego;
5. poinformowanie wnioskodawcy, że żądane przez niego informacje znajdują się w BiP;
6. wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny:

• „wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być mu udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a organ nie zajmuje we właściwej formie stanowiska w tej kwestii (…) przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc czy po pierwsze, odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny przyjmie, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien orzec, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej, zapewniając tym samym stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej”[5].
• „bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi bowiem także wtedy, gdy w prawem określonym terminie podmiot ten nie informuje strony, że nie posiada wnioskowanej informacji albo też informując o tym, czyni to w sposób niejednoznaczny, niewiarygodny lub nieadekwatny do treści wniosku”[6].

A ponaglenie?

Czy wnioskodawca, zanim zwróci się do odpowiedniego sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność, zobowiązany jest do uprzedniego wniesienia ponaglenia w trybie przewidzianym przepisami KPA w zw. z p.p.s.a.?

Na tak postawione pytanie odpowiedzieć należy przecząco. Odpowiedź tę uzasadnia okoliczność, że u.d.i.p. stanowi regulację szczególną w stosunku do KPA. Uregulowania tej ustawy nie przewidują instytucji ponaglenia, jak też nie odsyłają w tym zakresie do odpowiednich przepisów Kodeksu. W konsekwencji, wobec braku właściwych podstaw prawnych, bezpodstawnym staje się stosowanie instytucji ponaglenia w przedmiocie bezczynności w rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawcy w powyższym zakresie przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego, bez konieczności podejmowania jakichkolwiek działań dodatkowych. Nie został on bowiem wyposażony w odpowiednie instrumenty prawne umożliwiające zakwestionowanie bezczynności podmiotu zobowiązanego w toku instancji administracyjnej.

Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych gdzie przyjmuje się m.in., że:

• u.d.i.p.: „nie przewiduje instytucji ponaglenia lub zażalenia na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Ustawa ta jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią”[7];
• „niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Jednakże tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w (…) u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p”[8];
• „skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie, co wynika z celu ustawy oraz jej regulacji zawartej w art. 10 ust. 2u.d.i.p., stanowiącym, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku”[9].

Przez wzgląd na powyższe bezzasadne jest, co znajduje również wyraz w praktyce działania sądów administracyjnych, żądanie przez organ odrzucenia skargi na jego bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej z tego powodu, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, gdyż w tych wypadkach dla skutecznego wniesienia rzeczonej skargi, prawo nie nakłada takiego obowiązku.  

[1] A. Wróbel, komentarz do art. 37 KPA [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, teza 6.

[2] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735).

[3] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

[4] Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176).

[5] Wyrok NSA z 19.06.2020 r., I OSK 3361/19, LEX nr 3045605.

[6] Wyrok NSA z 14.06.2021 r., III OSK 4072/21, LEX nr 3189017.

[7] Wyrok NSA z 16.03.2021 r., III OSK 56/21, LEX nr 3161165; tak samo: Wyrok NSA z 16.03.2021 r., III OSK 86/21, LEX nr 3159749..

[8] Wyrok NSA z 9.02.2021 r., III OSK 2946/21, LEX nr 3151398.

[9] Wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18, LEX nr 2825597.