Choć regulacje z Prawa wodnego dotyczące tej kwestii nie są nowe, gminy wciąż nie wiedzą, jak je stosować. Problemy rodzi zwłaszcza brak definicji ustawowych niektórych pojęć, terminy i sposób wyliczenia opłaty.

Podstawy prawne ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej

W myśl art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268, dalej jako: „Prawo wodne”) szczególnym korzystaniem z wód jest wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Zgodnie brzmieniem art. 272 ust. 22 prawa wodnego, wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Praktyka stosowania omawianych regulacji, rozbieżne interpretacje prezentowane zarówno przez organy administracji publicznej nakładające opłatę, jak i jej adresatów, a przy tym ilość zapadłych w tym zakresie orzeczeń sądów administracyjnych dowodzą, że przepisy dotyczące tej opłaty nacechowane są niejednoznacznością i wątpliwościami, wynikającymi zwłaszcza z braku definicji legalnych poszczególnych pojęć. Co przekłada się na problemy jednostek samorządu terytorialnego.

Problemy ze stosowaniem przepisów

Na kanwie doświadczeń gmin i wielu pytań, które kierowane były zarówno do Wód Polskich, jak i do ministra oraz w oparciu o wyroki sądów administracyjnych można wskazać największe problemy gmin związane z ustalaniem wyżej wymienionej opłaty. Do najważniejszych z nich należą:

1. niewłaściwe rozumienie pojęć zawartych w ustawie;
2. dowolność i uznaniowość w stosowaniu przepisów dot. wyżej wymienionej opłaty;
3. skomplikowany sposób ustalania opłaty.

Praktyka i dodatkowe materiały jako pomoc w interpretacji

Jak się okazuje, najwięcej problemów przysporzyło organom wykonawczym gmin odpowiednie rozumienie pojęć zawartych w przepisach dotyczących opłaty, co przekłada się na problemy z właściwym nałożeniem na podmioty opłaty. W odpowiedzi na wiele pytań i problemów samorządów opublikowany został Materiał pomocniczy dla dla gmin w sprawie ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, stanowiący niewiążące stanowisko Wód Polskich. Stąd dowiedzieć się możemy na przykład, „że wyodrębnienie nieruchomości gruntowej (gdyż tylko takie nieruchomości są objęte opłatami za zmniejszenie retencji) następuje poprzez oznaczenie granicami części powierzchni ziemskiej oraz uczynienie z tego przedmiotu odrębnej własności. Wyodrębnienie to przejawia się w regule ‘jedna księga – jedna nieruchomość’, co oznacza, że jedną księgą wieczystą objęta jest jedna nieruchomość, niezależnie od tego, ile działek gruntowych obejmuje konkretna księga wieczysta, gdyż to fakt ujęcia ich w jednej księdze oznacza, że jest to jedna nieruchomość, o powierzchni wynikającej z gruntów objętych tą księgą wieczystą”. Przy czym, jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, „Niezasadne jest utożsamianie pojęć "nieruchomość" i "obszar" w kontekście "ujęcia w system kanalizacji, bowiem kryteria definiowania każdego z tych pojęć są zupełnie rozbieżne. Nieruchomość wyodrębniana jest na podstawie przynależności do jednego podmiotu i wpisu do jednej księgi wieczystej, obszar - na podstawie położenia w terenie” (wyrok z dnia 9 lipca 2020 o sygn. II SA/Kr 455/20).

Podobnie problematyczne okazało się pojęcie „systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej”, gdzie słowo „system” definiowane powinno być wg Słownika PWN jako „zespół wielu urządzeń funkcjonujących jako całość”, natomiast „kanalizacja” jako zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych. „System kanalizacji otwartej lub zamkniętej”, którym posługuje się Prawo wodne należy więc rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych. Zamknięte systemy kanalizacji deszczowej to rurociągi oraz zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wykonanie wewnątrzzakładowego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych, działającego na zasadzie retencjonowania opadów atmosferycznych w przeznaczonych do tego urządzeniach, nie może zostać uznane za obszar ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej i stanowi jedynie przesłankę do zmniejszenia opłaty. Ważne w tym kontekście i warte wspomnienia wydaje się być stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, mówiące że „Dla uznania, że zachodzi przesłanka wyłączająca obowiązek uiszczania opłaty, nie jest wystarczające, aby system kanalizacji otwartej lub zamkniętej istniał wyłącznie na danej nieruchomości. System musi bowiem nie tylko istnieć na danej nieruchomości, ale jednocześnie musi współfunkcjonować z systemem istniejącym na danym obszarze” (wyrok z dnia 29 czerwca 2020 r. o sygn. II SA/Bd 116/20).

Samorządy nadto powinny, ustalając wielkość wyłączenia powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, przyjąć, że powierzchnia biologicznie czynna to teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych. Przyjmuje się zatem, że przesłanką do objęcia opłatą za zmniejszenie retencji jest nie tylko wykonanie na nieruchomości obiektów budowlanych lecz również wykonanie jakiegokolwiek innego przedsięwzięcia, które doprowadziło do zmniejszenia retencji. 

Naczelny sąd Administracyjny zwrócił w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r. o sygn. II OSK 212/20, uwagę na aspekt temporalny stosowania przepisów o ustaleniu opłaty, wskazując, że „opłata z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2017 r. Prawo wodne obejmuje nie tylko okres wykonywania obiektu budowlanego, o którym mowa w tym przepisie, ale również okres następujący po zakończeniu tego wykonywania”.

Wcześniej wspomniany Materiał pomocniczy… wskazuje również sposób obliczania opłaty przez samorządy, która składa się z iloczynu następujących składowych:

1. odpowiedniej jednostkowej stawki opłaty z zastosowaniem kompensacji retencyjnej określonej w § 9 pkt 1 – 2 lit. a) - c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne;
2. wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej – 70% powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej to próg, którego przekroczenie skutkuje obowiązkiem poniesienia opłaty za zmniejszenie retencji. Opłata jest naliczana za tę część powierzchni nieruchomości, która faktycznie została wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej, a nie jedynie za tę część ponad 70% powierzchni wyłączonej (przykładowo w przypadku wyłączenia 75% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej opłata jest naliczana za 75% powierzchni, a nie za 5% powierzchni);
3. czasu wyrażonego w latach – wobec tego, że okres rozliczeniowy dla opłaty za zmniejszenie retencji wynosi kwartał (art. 272 ust. 10 Prawa wodnego), a jednocześnie wzór na obliczenie tej opłaty podany w art. 272 ust. 8 Prawa wodnego zawiera składową w postaci „czasu wyrażonego w latach”, z czym koreluje również § 9 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, który wskazując stawkę w złotych polskich za 1 m2, odnosi się do 1 roku – należy w pierwszej kolejności obliczyć opłatę za cały rok, a następnie dokonać jej podziału na cztery części, z których każda winna być uiszczania raz na kwartał, po doręczeniu podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłaty za usługi wodne informacji, o której mowa w art. 272 ust. 22 Prawa wodnego.

Wszystkie poruszone kwestie doprowadzają nas do wniosku, że zapisy ustawy dotyczące opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej są niejasno sformułowane i powodują problemy związane z ich stosowaniem, a gminy które przepisy te mają stosować nie miały pewności, czy robią to w odpowiedni sposób, co przełożyło się na ilość spraw w Sądach Administracyjnych. Pozostaje mieć nadzieję, że opublikowane stanowisko Wód Polskich oraz wypracowane linie orzecznicze pozwolą skuteczniej korzystać ze znowelizowanych przepisów.