Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Przepisy KPA nie znajdują zastosowania do instytucji dostępu do informacji publicznej za wyjątkiem przypadków, w których u.d.i.p. wprost odsyła do regulacji kodeksowych. W przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej przez wnioskodawcę, organ może odmówić jej udostępnienia.

Stan faktyczny sprawy[1]

Wnioskodawca złożył do Burmistrza R. (dalej także jako: Organ, Skarżący, Burmistrz) wniosek o udzielenie informacji publicznej, którego przedmiotem było udostępnienie kopii rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych od 01 stycznia 2006r. do 30 czerwca 2017r.

Organ nie załatwił w/wwniosku w żadnej z przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej[2] (dalej także: u.d.i.p.) form tj. nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej czy też pisma informującego, że objęta żądaniem wniosku informacja nie ma waloru informacji publicznej. 

W ocenie organu żądanie wnioskodawcy kwalifikowało się jako nadużycie prawa do informacji publicznej, co uzasadniono okolicznością, że kilkanaście wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które częściowo pokrywały się z analizowanym wnioskiem, złożyły w latach 2004-2017 podmioty powiązane z wnioskodawcą – organizacyjnie, towarzysko i rodzinnie. Także sam wnioskodawca złożył od 2008r. 25 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, których przedmiotem było udostępnienie oznaczenia działek ewidencyjnych.

Stanowisko Organu spowodowało wniesienie przez Wnioskodawcę skargi na bezczynność.

Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Rozpoznając zarysowany powyżej stan faktyczny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej także jako: WSA) przyjął, że działanie Burmistrza przybrało postać bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem składu orzekającego informacje objęte zakresem wniosku miały walor informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a organ: „nie załatwił wniosku w jednej z przewidzianych prawem form, tj. albo przez udzielenie informacji, albo przez odmowę jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej”.

W konsekwencji WSA obowiązał Organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni stwierdzając jednocześnie, że dopuścił się on bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzając mu przy tym grzywnę.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył Organ, zaskarżając je w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, w tym m.in. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że w sprawach uregulowanych tą ustawą nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego[3]  (dalej także: KPA) oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP[4] poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że wniosek złożony w przedmiotowej sprawie nie stanowił nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego

Rozpoznając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: NSA) oddalił skargę kasacyjną Organu, a swoje stanowisko skład orzekający uzasadnił następującymi argumentami prawnymi i faktycznymi.  

W pierwszej kolejności sąd pochylił się nad zarzutami niewyczerpania przez Wnioskodawcę środka zaskarżenia, stanowiącego warunek formalny skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej występuje wówczas, gdy: „w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności”.

NSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, stosownie do którego skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi zostać poprzedzona jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Należy mieć przy tym na uwadze, że u.d.i.p. ustanawia odformalizowaną procedurę dostępu do informacji publicznej i w bardzo ograniczonym zakresie odsyła do przepisów KPA. Ustawa ta stanowi jedynie, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Zdaniem składu orzekającego oznacza to: „wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do etapów postępowania poprzedzających wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a także do postępowania, które finalizuje się udostępnieniem żądanej informacji publicznej, bądź nieudostępnieniem żądanej informacji bez wydania decyzji w tej sprawie”.

U.d.i.p. stanowi przy tym ustawę szczególną (lex specialis) wobec KPA, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przepisy Kodeksu znajdują zastosowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jedynie wówczas, gdy u.d.i.p. wprost odsyła do jego regulacji.

Co istotne, NSA wskazał, że na gruncie u.d.i.p. odróżnić od siebie należy dwa odmienne co do charakteru postępowania:

1. postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – regulują je wyłącznie przepisy u.d.i.p., która to ustawa nie przewiduje konieczności wnoszenia środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Organ nie wydaje bowiem w tym przypadku decyzji administracyjnej, lecz udostępnia żądane informacje w drodze czynności materialno-technicznej. W konsekwencji zastosowania w tym przedmiocie nie mają przepisy KPA[5].
2. postępowania odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – tok tego postępowania regulowany jest przepisami KPA, gdyż jego przedmiotem nie jest dokonanie określonej czynności materialno-technicznej, a decyzja administracyjna.

Skład orzekający podkreślił tym samym, że u.d.i.p. nie przewiduje instytucji ponaglenia lub zażalenia na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Jest to przy tym ustawa szczególna, w sposób kompleksowy regulująca problematykę dostępu do informacji publicznej. Poza wydawanymi na podstawie u.d.i.p. decyzjami administracyjnymi,  KPA nie ma zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach tej ustawy.

W konsekwencji NSA przyjął, że: „w przypadku bezczynności organu w zakresie (…) udzielenia informacji publicznej (…) lub odmowy jej udostępnienia w formie bezdecyzyjnej (w sytuacji nieposiadania żądanej informacji, lub gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także w wypadku odesłania wnioskodawcy na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do innego trybu udostępniania informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej”.

Nadużycie prawa do informacji publicznej

NSA rozważył problematykę związaną z nadużyciem prawa do informacji publicznej, którego Skarżący upatrywał w tym, że podmioty powiązane z Wnioskodawcą składały analogiczne żądania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (m.in. w 2010, 2011 oraz 2012r. oraz w latach 2004-2017r.). Co więcej sam Wnioskodawca w okresie od 2008r. złożył 25 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, których treść sprowadzała się zasadniczo do udostępnienia oznaczenia działek ewidencyjnych.  W konsekwencji zdaniem Organu nie pozostawał on w bezczynności, wniosek stanowił w jego ocenie nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej.

Wyjaśniając istotę nadużycia, NSA wskazał że: „nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie”. Innymi słowy strona podejmuje działania, które są dozwolone przez prawo, aczkolwiek dla realizacji celu, który nie został przewidziany przez ustawodawcę. Jak wskazał sąd: „zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę”. Co istotne, zdaniem składu orzekającego tak samo należy ocenić  działanie podmiotu, który: „inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw - w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej”.

Skład orzekający nie zakwestionował możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na nadużycie prawa przez wnioskodawcę. Wyjaśnił przy tym, że w przypadku u.d.i.p. powinno być ono definiowane jako próbę: „skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej”. Co więcej, sąd wskazał że nadużycie może wynikać z takich przesłanek jak:

• seryjność i podobieństwo skarg,
• akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania,
• model działania skarżącego i jego pełnomocnika,
• okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie,
• sposób wysłania wiadomości w sprawie.

NSA wskazał przy tym, że: „takie postępowanie (…) nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (…) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ - jego siły i środki, w tym osobowe - co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa”.

Co istotne, przesłanka nadużycia prawa nie jest wskazana wprost w treści u.d.i.p., co zdaniem sądu powoduje konieczność zachowania szczególnej ostrożności przy uwzględnieniu rzeczonej okoliczności. Jak argumentował sąd: „skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej”.

Jakkolwiek jednak NSA w sposób pozytywny odniósł się do generalnej możliwości zastosowania konstrukcji nadużycia prawa do kwestii związanych z dostępem do informacji publicznej, tak uznał, że w stanie faktycznym omawianej sprawy do takiego nadużycia jednak nie doszło. Zdaniem sądu relacje zachodzące między różnymi podmiotami domagającymi się dostępu do informacji publicznej nie mogą mieć znaczenia przy rozpatrywaniu poszczególnych wniosków. Co więcej w ocenie NSA ilość złożonych wniosków również nie kwalifikowała się jako duża (40 wniosków, złożonych przez różne podmioty, w okresie od 2008r.), a fakt ich długotrwałego rozpatrywania wynika przede wszystkim z postawy Organu, który w tym konkretnym przypadku uporczywie nie rozpatruje wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

W konsekwencji skład orzekający uznał wyrok WSA w Krakowie za zasadny – zarówno w kwestii tego, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też w przedmiocie nałożenia na Organ grzywny.

 

---

[1] Wyrok NSA z 16.03.2021 r., III OSK 86/21, LEX nr 3159749.

[2] Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176).

[3] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735).

[4] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

[5] Dodać należy, że również w sytuacji w której żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej, Organ informuje o tym w drodze pisma, a nie decyzji administracyjnej. Także w tym przypadku przepisy KPA nie znajdują zastosowania.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj