Gmina jako osoba prawna posiada określone dobra osobiste, o czym przesądza treść art. 43 KC. Jej szczególny status przejawiający się w silnych związkach z wykonywaniem zadań publicznych sprawia jednakże, że nie można postawić prostego znaku równości między gminą i właściwymi jej dobrami osobistymi, a pozostałymi osobami prawnymi oraz przynależnymi im wartościami.

Szczególny status gmin jako osób prawnych - związek gmin ze sprawowaniem władztwa administracyjnego

Osobowość prawna gminy została jej nadana już w treści art. 165 ust. 1 Konstytucji RP[1], zgodnie z którym: „jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe”. Powyższe znajduje swoje dodatkowe potwierdzenie w brzmieniu art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym[2] (dalej także: u.s.g.), stosownie do którego: „gmina posiada osobowość prawną”. W tym samym artykule ustawy czytamy jednak, że: „gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność” (art. 2 ust. 2 u.s.g.). Przepis ten stanowi przejaw swoistej natury gmin, jak też pozostałych jednostek samorządu terytorialnego. Czym się ona charakteryzuje?

Gminy obok osobowości prawnej, cechuje przede wszystkim bardzo silny związek z wykonywaniem władzy publicznej. Wyraża się on w tym, że będąc osobami prawnymi, niejako uczestniczą one poprzez swoje organy w wykonywaniu władztwa administracyjnego, podejmując określone działania na rzecz wspólnoty samorządowej.

Należy mieć bowiem na uwadze, że organy jednostek samorządu terytorialnego charakteryzuje pewna dwoistość. Funkcjonują one jako organy osoby prawnej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego[3] (dalej także: KC), pełniąc jednocześnie rolę organów administracji publicznej. Realizacja powierzonych gminom zadań publicznych następuje zarówno poprzez aktywność gminy w sferze stosunków cywilnoprawnych jak i poprzez wykonywanie władzy publicznej w ramach kompetencji w jakie wyposażone zostały organy gmin.

W pierwszym ze wskazanych zakresów działają one w sferze dominium funkcjonując w stosunkach regulowanych przepisami prawa prywatnego. Cechują się one równorzędnością i autonomią stron.

W drugim przypadku działają one w sferze imperium jako organy administracji publicznej, posługując się przysługującym im władztwem administracyjnym, które przejawia się m.in. poprzez wydawanie jednostronnych i wiążących rozstrzygnięć.

Byt prawny gminy jako osoby prawnej jest zatem bardzo ściśle związany z wykonywaniem władztwa administracyjnego. Pomimo faktu, że nie sprawuje go ona samodzielnie, jest on nieodłącznym elementem jej konstrukcji prawnej.

Wpływ powyższych czynników na przynależne Gminom dobra osobiste

Powołując się na powyższe argumenty, część przedstawicieli doktryny kwestionuje możliwość posiadania przez jednostki samorządu terytorialnego jakichkolwiek dóbr osobistych. Wskazuje się, że byłoby to niecelowe przede wszystkim z perspektywy wymogów jawności życia publicznego, czy relacji na linii działalności tych podmiotów oraz wolności słowa i dozwolonej krytyki prasowej. Stanowisko to uznać należy jednakże za odosobnione.

Dominujący pogląd – zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie – opowiada się za tezą o posiadaniu przez jednostki samorządu terytorialnego określonych, właściwych im dóbr osobistych.

Z uwagi jednakże na naturę oraz specyfikę działalności tych podmiotów, odmienny będzie chociażby ich katalog. Celem przykładu wskazać można na prywatność, którą część przedstawicieli doktryny uznaje za dobro osobiste właściwe obok osób fizycznych także osobom prawnym. W odniesieniu do gmin – szerzej jednostek samorządu terytorialnego – powyższe stanowisko trudno uznawać za trafne. Na podmiotach tych ciążą bowiem określone obowiązki związane z jawnością i przejrzystością życia publicznego, nałożone przez Konstytucję RP jak też ustawę o dostępie do informacji publicznej[4].

Powyższy przykład obrazuje, że nieco odmienny będzie także zakres przysługującej gminom ochrony niż ma to miejsce typowo w przypadku innych osób prawnych. Mając na uwadze działalność gmin w sferze użyteczności publicznej, jak też wspomnianą już powyżej jawność ich funkcjonowania, uznać należy, że zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę przynależnych im dóbr osobistych jest szerszy niż w przypadku innych osób prawnych. Zarówno członkowie społeczności samorządowej jak też prasa lokalna mają prawo komentować działania podejmowane przez władze gmin, a krytyka ta może być zdecydowanie dalej idąca niż ta, która adresowana jest w kierunku podmiotów prywatnych. Idea samorządności zakłada bowiem pluralizm opinii i konkurencyjność koncepcji co do sposobu wykonywania zadań publicznych powierzonych do realizacji wspólnocie samorządowej.

Specyfika gmin powoduje zatem, że pomimo tego, że przysługują im określone dobra osobiste ich katalog, a przede wszystkim zakres dopuszczalnej prawem ochrony, niejednokrotnie będzie węższy niż w przypadku pozostałych osób prawnych. Rzutuje to w konsekwencji na skuteczność podnoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego roszczeń ochronnych, o czym szerzej w kolejnych publikacjach z cyklu.

[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

[2] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.).

[3] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.).

[4] Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176).