Sądy administracyjne coraz częściej wskazują na ograniczoną rolę kuratora w procedurze likwidacji szkoły.

Konstytucyjne podstawy nadzoru nad działalnością JST

Niedostatki legislacyjne stanowią przyczynę licznych sporów interpretacyjnych, skutkując wydawaniem przez organy niezgodnych z prawem aktów stosowania prawa. Wbrew jasnym regulacjom konstytucyjnym, dotyczącym sprawowania nadzoru nad działaniami samorządu terytorialnego (art. 171  K[1].), regulacje ustaw ustrojowych oraz ustaw szczegółowych, stanowiących podstawę działania samorządu terytorialnego, niejednokrotnie prowadzą do rażąco niezgodnych z Konstytucją praktyk organów nadzoru. Ustawodawca niejednokrotnie przyznaje kompetencje pozwalające na ingerencję w swobodę działań samorządu przez organy i w sposób z Konstytucją niezgodny. Transparentnym tego przykładem są regulacje dotyczące zajmowania stanowiska, zawarte w art. 89 u.s.g.[2] oraz w innych ustawach ustrojowych, a także w ustawach szczegółowych, np. w ustawie Prawo oświatowe[3].

Art. 89 u.s.g. przewiduje możliwość zajmowania stanowiska w postaci zatwierdzenia, uzgodnienia bądź wyrażenia opinii, przyjmując, że może tutaj chodzić także o zajęcie stanowiska przez organy inne, niż organy nadzoru, (potwierdza to wskazanie w art. 89 ust. 1a u.s.g. wprost na organy stanowiące innych jednostek samorządu). Wątpliwości związane ze stosowaniem art. 89 u.s.g. w przypadku zajęcia stanowiska przez organy innych jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST) wymagają odrębnych analiz, wyniki których nie mogą jednak prowadzić do formułowania wniosków, mogących stanowić podstawę dla interpretowania ukształtowanych w ustawach relacji pomiędzy organami nadzoru a organami jednostek samorządu terytorialnego, z pominięciem art. 171 K., dopuszczającego sprawowanie nadzoru wyłącznie z punktu widzenia zgodności działań samorządu z prawem i to wyłącznie przez konstytucyjnie wskazane organy.  

Ranga Konstytucji, jako najwyższego źródła prawa, skutkuje tym, że jej przepisy dotyczące nadzoru interpretowane muszą być przez pryzmat przyjętych zasad ustrojowych, takich jak: zasada pomocniczości, decentralizacji państwa prawa oraz swobody działania samorządu. W świetle art. 7 K. w związku z art. 171 K. swoboda działań samorządu ograniczana może być wyłącznie prawem powszechnie obowiązującym, a nadzór dotyczyć wyłącznie dochowania prawem wyraźnie określonych granic tej swobody. Podlegać ona może nadzorowi wyłącznie ze strony organów wskazanych w Konstytucji jako organy nadzoru. Tymczasem w prawie oświatowym ustawodawca nie tylko niedbale, ale wręcz z ewidentnym brakiem poszanowania dla wyrażonych w Konstytucji zasad przewidział regulacje, które pozwalają na ingerencję nadzorczą przez organy, które nie są organami nadzoru w świetle Konstytucji, wobec czego nie mogą być im ustawowo przyznane kompetencje nadzorcze. Nadto organy te wyposażono w prawie oświatowym w możliwość działań, które nie są jedynie działaniami przybierającymi postać niewiążącego zajęcia stanowiska, jakim jest opinia, z istoty swej nie mająca charakteru wiążącego.  

Kontrowersyjna opinia kuratora

Kwestionowana regulacja przyjęta w prawie oświatowym dotyczy obowiązku uzyskania pozytywnej opinii wojewódzkiego kuratora oświaty w przedmiocie zlikwidowania szkoły (art. 89 ust. 3 u.p.o.). Z podobnymi sytuacjami spotykamy się w przypadkach określonych art. 32 ust. 4 u.p.o. (tj. ustalenie sieci przedszkoli) oraz art. 39 pkt 8 u.p.o. (dotyczącego ustalania sieci szkół publicznych podstawowych).  Działając na podstawie art. 89 ust. 3 u.p.o., kuratorzy oświaty niejednokrotnie negatywnie opiniowali zlikwidowanie publicznej szkoły podstawowej nie licząc się z postanowieniami ani art. 171 K., ani art. 85 u.s.g.

Ważny wyrok WSA w Warszawie

Niemal w ostatnich dniach, bo 22 marca 2021 r., z zagadnieniem takim musiał zmierzyć się WSA w Warszawie (sygn.. II SA/Wa 2070/20), trafnie przyjmujący, że negatywna opinia oparta na przesłankach innych, niż zgodność z prawem musi podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego drogą jej uchylenia.

Sąd trafnie powołał się w uzasadnieniu na fakt, iż kurator oświaty nie ma własnych, władczych kompetencji nadzorczych, lecz sprawuje tą funkcję w ramach kompetencji wojewody, jako organu nadzoru, a nadto, że jedynym kryterium sprawowania tego nadzoru musi być  zgodność działań samorządu z prawem. Wobec zgodności planowanej przez samorząd likwidacji szkoły z przesłankami ustawowymi, przy braku ustawowo określonych przesłanek negatywnych, za niedopuszczalne, wręcz sprzeczne z prawem, uznać należy negatywne zaopiniowanie takiej uchwały.

Sąd trafnie podkreślił, że realizacja zadań oświatowych jest zadaniem własnym gminy i nie można ingerować w swobodę ich realizacji inaczej, niż wyłącznie w sposób określony prawem i wyłącznie z tego punktu widzenia nadzorować tą działalność. Podkreślenie to, choć słuszne, pomija, że całość działań samorządu, a nie tylko wykonywanie zadań własnych, podlega takiej samej ochronie wobec wyraźnego zastrzeżenia w art. 171 K. oraz art. 85 u.s.g., że nadzór sprawowany może być tylko i wyłącznie na podstawie kryterium legalności. Sąd w uzasadnieniu nie poddał analizie kwestii dopuszczalności przeniesienia przez ustawodawcę funkcji nadzorczych z wojewody na kuratora oświaty, nawet z zastrzeżeniem że kurator oświaty podejmuje te działania w ramach kompetencji wojewody. Konstytucyjne wskazanie zamkniętego katalogu organów nadzoru zamyka ustawodawcy drogę do poszerzania katalogu tych organów, a tym samym możliwość powierzania innym organom kompetencji władczego wkraczania w działania samorządu, a takim wkroczeniem jest pozytywna opinia, de facto stanowiąca akt prewencyjnego wyrażenia zgody na podjęcie aktu (uchwały) o określonej treści przez organ stanowiący gminy. Nie jest to opinia rozumiana jako niewiążące wyrażanie stanowiska, ale władcze wkroczenie w samodzielność realizacji zadań wykonywanych przecież przez samorząd na jego odpowiedzialność i ryzyko. Akceptując takie rozwiązanie, otwieramy furtkę dla dalszego niezgodnego z Konstytucją poszerzania tą drogą katalogu podmiotów, sprawujących de facto nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego.

Podsumowanie

Nawet najlepiej uzasadnioną, negatywną opinię, powołującą się na przesłanki o charakterze społecznym bądź innym, nieznajdujące jednak oparcia w przepisach prawa, uznać należy za bezprawną ingerencję w swobodę realizacji zadań przez samorząd, wkraczającą w zakres jego kompetencji decyzyjnych. Jest to, podkreślić należy, działanie podejmowane przy pełnej świadomości wykonującego nadzór organu administracji rządowej, że nie zapewnia się samorządowi środków w wysokości pozwalającej na wykonywanie jego zadań oświatowych, a żądanie wykonywania ich w sposób oczekiwany przez organy opiniujące, ingeruje w swobodę działania samorządu w sposób wręcz uniemożliwiający samorządowi wykonywanie innych zadań z uszczerbkiem dla obowiązku gwarantowania ich realizacji na rzecz wszystkich członków wspólnoty. Działania takie skutkują rozmyślnym obarczaniem samorządu konsekwencjami decyzji podjętych przez organy administracji rządowej i to nie będące konstytucyjnymi organami nadzoru.

Powierzanie przez ustawodawcę możliwości pełnienia funkcji stricte nadzorczych podmiotowi, działającemu w imieniu konstytucyjnego organu nadzoru, stanowi próbę obejścia rygorów określonych art. 171 K. Stworzenie możliwości kwestionowania takiego rozstrzygnięcia nadzorczego drogą zażalenia, skutkuje przekazaniem kompetencji nadzorczych ministrowi z całą pewnością niebędącym organem nadzoru, ani organem działającym w imieniu organu nadzoru, co stanowi kolejne, rażące naruszenie art. 171 K.

Prawidłową reakcją ustawodawcy na tak jednoznacznie krytyczne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych powinna być zmiana ustawodawstwa, doprowadzić mająca do stanu zgodnego z Konstytucją. Spodziewać jednak można się prób podejmowania w ustawie Prawo oświatowe zmian, zmierzających do wprowadzania w ustawie dodatkowych kryteriów celowościowych, dotyczących przesłanek likwidacji szkół czy ustalania sieci szkół oraz przedszkoli, celem umożliwienia organom nadzoru poszerzonej ingerencji w swobodę działania samorządu.

Działanie takie jednak uwzględniać powinno, że prowadzić to może do kolejnych naruszeń Konstytucji, a także EKSL, które wyraźnie przewidują, że możliwość ingerowania w samodzielność samorządu, będącą wartością podlegającą szczególnej ochronie, podlega licznym ograniczeniom wynikającym z obu tych aktów (Konstytucji oraz EKSL), wymagając szczególnego uzasadnienia, oraz zapewnienia samorządom środków adekwatnych do powierzonych im zadań.

[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 2009 nr 114 poz. 946 (dalej: K.).

[2] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. 2020 poz. 713 (dalej: u.s.g.).

[3] Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, t.j. Dz.U.2020.910, dalej: u.p.o.