Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych nie nakładają obowiązku sporządzenia i rozpatrzenia raportu o stanie związku jednostek samorządu terytorialnego.

Nowa instytucja w prawie samorządowym

Od początku obecnej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego – tj. od końca 2018 roku – organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego na wszystkich trzech poziomach (gmina, powiat, województwo) zobowiązane zostały do corocznego przedkładania raportu o stanie swojej jednostki samorządu terytorialnego, który stanowić ma podsumowanie działalności organu wykonawczego w roku poprzednim. Rozpatrzenie raportu stanowi podstawę późniejszego podjęcia przez organ stanowiący uchwały o udzieleniu organowi wykonawczemu wotum zaufania.

Znowelizowane przepisy ustrojowych ustaw samorządowych nie odnoszą się wprost do opracowywania i przedkładania raportu o stanie publicznoprawnych związków jednostek samorządu terytorialnego (związków międzygminnych, związków międzypowiatowych czy związków powiatowo-gminnych).

Wątpliwości w praktyce

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jednak, że do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. W związku z tym w praktyce pojawiły się wątpliwości, czy przez pryzmat tego odwołania zgromadzenie związku nie zostało wyposażone w kompetencje do rozpatrywania raportu o stanie związku oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu.

Podobnie wątpliwości wzbudziły przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o samorządzie powiatowym nakazujące poprzedzić głosowanie przez organy stanowiące nad udzieleniem absolutorium organom wykonawczym procedurą rozpatrzenia raportu zwieńczoną głosowaniem nad udzieleniem wotum zaufania.

Stanowisko RIO w Szczecinie

Do tej ostatniej kwestii w swoich wyjaśnieniach odniosła się Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie w piśmie z dnia 20 lipca 2020 roku (znak: K.0542.PZ.35.JK.2020), wskazując, że „brak jest podstaw do poprzedzenia głosowania w sprawie absolutorium dla zarządu związku celowego rozpatrzeniem raportu, o którym mowa odpowiednio w przepisach art. 30a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) i art. 28aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713). Przemawia za tym wykładnia literalna, systemowa i funkcjonalna”.

Zdaniem organu nadzoru „zważywszy, że do związku celowego nie znajdują zastosowania wszystkie przepisy właściwej ustawy ustrojowej, lecz wyszczególnione, brak jest podstawy prawnej stosowania do związku celowego przepisów dotyczących raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego”.

W swoich wyjaśnieniach RIO zwróciło uwagę także na różnice pomiędzy zakresem raportu o stanie JST, a zakresem działania związków celowych, np. co do realizacji budżetu obywatelskiego.

Podsumowanie

Powyższe ustalenia uzupełnić należy o konsekwencji nieudzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu w procedurze rozpatrywania raportu. Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym konsekwencją tą jest możliwość zainicjowania – po dwukrotnym z rzędu nieudzieleniu wotum – procedury referendalnej zmierzającej do odwołania organu wykonawczego. Z oczywistych przyczyn procedura ta nie może znaleźć zastosowania do zarządu związku międzygminnego. Brak jest przy tym podstaw, aby w drodze analogii na grunt ustawy o samorządzie gminnym przenosić rozwiązania dotyczące skutków nieudzielenia wotum zaufania dla kolegialnego organu wykonawczego powiatu.

Analiza całości regulacji dotyczącej raportu o stanie JST potwierdza stanowisko RIO w Szczecinie. Nowododana instytucja wpisująca się w relacje ustrojowe pomiędzy organem stanowiącym a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego nie znajduje zastosowanie do publicznoprawnych związków tych jednostek. Nie ma przy tym przeszkód, aby organy wykonawcze związków przedstawiały organom stanowiącym rozszerzone sprawozdanie ze swojej działalności. Do takiego sprawozdania nie będą jednakże znajdowały zastosowania przepisy o raporcie.