Ustrojowe ustawy samorządowe różnicują przedmiot działania stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, co budzi uzasadnione wątpliwości.

Stowarzyszenie jako formę współdziałania samorządu terytorialnego uwzględniono we wszystkich ustawach samorządowych. W ustawie o samorządzie gminnym[1] występuje ono w odrębnym rozdziale, gdzie w art. 84 wskazano na możliwość tworzenia przez gminy stowarzyszeń, jednak wyłącznie w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów gmin. Ograniczono tym samym cele tworzenia stowarzyszeń gmin, a jednocześnie zakres możliwych do powierzenia stowarzyszeniom zadań. Zapewne inspiracją takiej regulacji była EKSL[2], w której jednoznacznie wskazano na potrzebę wprowadzenia w prawie krajowym możliwości tworzenia stowarzyszeń o określonych celach.

Wraz z wprowadzeniem samorządności terytorialnej na poziomie powiatu
i województwa, także w ustawie o samorządzie powiatowym przewidziano możliwość tworzenia stowarzyszeń, jednak już bez ograniczeń, o których mowa w art. 84 u.s.g. W rozdziale 7 ustawy o samorządzie powiatowym[3] uregulowano kwestie stowarzyszeń, ujmując je w jednym rozdziale z regulacjami dotyczącymi związków i porozumień, najwyraźniej podkreślając w ten sposób, że stowarzyszenia z udziałem powiatów, stanowią formę ich współdziałania, które tworzyć można także
w odmiennych celach, niż określone w u.s.g. W u.s.p. potraktowano zatem tworzenie stowarzyszeń, jako formę równorzędną z porozumieniami oraz związkami, jednakże o cechach diametralnie odmiennych od tych, które przewidziano dla porozumień oraz związków. Najważniejszą z nich jest brak skutku prawnego w postaci przeniesienia na podmiot, któremu przekazuje się zadania, praw i obowiązków służących ich wykonywaniu.

Nadto w przypadku powiatów przewidziano możliwość tworzenia stowarzyszeń z udziałem gmin, a więc stowarzyszeń o charakterze wertykalnym. Nowelizacją z 30 maja 2001 r.[4] zmieniono art. 74 u.s.p., wprowadzając możliwość zawierania przez powiaty stowarzyszeń także z województwami. Do ustawy o samorządzie wojewódzkim[5] wprowadzono możliwość tworzenia stowarzyszeń wspomnianą powyżej nowelizacją z 2001 roku, przewidując w art. 8b u.s.w., że tworzone mogą być przez województwa także z gminami i powiatami. Także w tym przypadku ustawodawca nie przewidział ograniczeń, o których mowa w przypadku art. 84 u.s.g.

Odnotowania wymaga, że wskazana nowelizacja objęła wszystkie ustawy ustrojowe, jednak nowelizując u.s.g. ustawodawca nie zdecydował się na usunięcie z niej ograniczeń dotyczących przedmiotu powoływania stowarzyszeń z udziałem gmin. Co ciekawe poszerzając zakres podmiotowy możliwości tworzenia stowarzyszeń z udziałem gmin, na stowarzyszenia wertykalne ograniczeniami tymi objęto także te stowarzyszenia, czego nie można uznać za przypadek. Zdaje się to przemawiać za celowym utrzymaniem ograniczeń, o których mowa w art. 84 u.s.g.

Sprawą mogącą budzić wątpliwości w praktyce oraz doktrynie jest z jednej strony pozostawienie w u.s.g. ograniczeń dotyczących możliwości tworzenia stowarzyszeń z udziałem gmin, a z drugiej strony nie wprowadzanie takich ograniczeń do u.s.p. oraz u.s.w., a nadto przewidywanie wprost możliwości przystępowania przez gminy do stowarzyszeń z udziałem innych jednostek samorządowych, których te ograniczenia już nie dotyczą. Cel takiego uregulowania jest niespójny nie znajdując racjonalnego uzasadnienia. Skoro prawodawca nie widzi przeszkód dla tworzenia stowarzyszeń przez powiaty i województwa, także w innych celach, niż wskazane w art. 84 u.s.g., a nadto rozszerza możliwość tworzenia stowarzyszeń przez gminy, przewidując możliwość ich tworzenia także z powiatami i województwami, nie można wskazać racjonalnych przesłanek dla utrzymywania takiego ograniczenia wyłącznie do stowarzyszeń z udziałem gmin. To właśnie w przypadku gmin ograniczenia wydają się najmniej zasadne już chociażby z racji przedmiotowego zakresu działań realizowanych przez gminę.

Dotychczasowa praktyka organów nadzoru wskazuje, że racjonalizują one zamysły ustawodawcy tolerancyjnie podchodząc do tworzenia stowarzyszeń realizujących także cele inne, niż wskazane w art. 84 u.s.w. Po części tłumaczyć można to tym, że organ nadzoru (wojewoda) wkraczać może wyłącznie na etapie podejmowania przez radę uchwały o zamiarze utworzenia, czy przystąpienia do stowarzyszenia. W przypadku funkcjonujących stowarzyszeń wojewoda sprawuje tylko funkcje kontrolne na podstawie ustawy o stowarzyszeniach. Nie oznacza to jednak, że dotychczasowa tolerancja organów nadzoru nie może przerodzić się w bardziej rygorystyczne podejście z wszelkimi tego konsekwencjami. Aby temu zapobiec, oraz zlikwidować bezzasadną rozbieżność w postanowieniach samorządowych ustaw ustrojowych postulować należy szybkie wprowadzenie zmian art. 84 u.s.g., co wobec obecnej praktyki legislacyjnej nie powinno być ani trudne, ani długotrwałe.

[1] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. 2020 poz. 713 (dalej: u.s.g.).

[2]   Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (dalej: EKSL lub Karta).

[3] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j. Dz.U. 2020 poz. 920 (dalej: u.s.p.).

[4] Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. 2001 nr 45 poz. 497.

[5] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j. Dz.U. 2020 poz. 1668 (dalej: u.s.w.).