Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Zdaniem Wojewody Śląskiego oraz WSA w Gliwicach organ wykonawczy gminy nie może w drodze zarządzenia określać zasad udzielania osobom starszym dofinansowania do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w formie zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych.

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2021 roku (sygn. II SA/Gl 1317/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę jednej z gmin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność zarządzenia jednego z organów wykonawczych gmin w sprawie określenia zasad udzielania osobom starszym dofinansowania do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w formie zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Kontrowersyjne zarządzenie organu wykonawczego

W jednej z gmin Województwa Śląskiego organ wykonawczy wydał zarządzenie w sprawie określenia zasad udzielania osobom starszym dofinansowania do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w formie zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych.

Jako podstawę prawną zarządzenia podano:

- art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] [wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa];

- art. 110 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej [dalej: u.p.s.] [ośrodek pomocy społecznej oraz centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta)].

- art. 17 ust. 1 pkt 5 u.p.s. [do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych];

- art. 39 u.p.s. [w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3). Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego (ust. 4)];

- art. 41 pkt 1 u.p.s. [w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi].

W zarządzeniu określono m.in. krąg podmiotowy osób, które będą mogły ubiegać się o zasiłki celowe przeznaczone na dofinansowanie do opłaty za gospodarowanie odpadami, warunki przyznawania świadczeń, wysokość świadczeń oraz sposób ich wypłacania.

Zastrzeżenia Wojewody Śląskiego

Powyższe zarządzenie zostało zakwestionowane w trybie nadzorczym przez Wojewodę Śląskiego, który stwierdził jego nieważność w całości. Zdaniem organu nadzoru żaden z obowiązujących przepisów – w tym przepisy przywołane w podstawie prawnej zarządzenia – nie przyznają organowi wykonawczemu gminy kompetencji w przedmiotowym zakresie. Tym samym zdaniem Wojewody kontrolowane zarządzenie pozbawione było podstaw prawnych. Organ nadzoru podkreślił, że: „to, że Prezydent Miasta posiada kompetencję do ustalenia kierunków i sposobu wykonywania zadań przez ośrodek pomocy społecznej, nie oznacza uprawnienia organu wykonawczego do władczego ingerowania w zasady przyznawania zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych. Zasady te określa ustawa i to jej przepisy stanowią podstawę do wydawania decyzji administracyjnych”.

Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że: „Prezydent Miasta, w drodze zarządzenia, autorytatywnie przesądził o treści decyzji administracyjnych, mimo, że ich rozstrzygnięcie (i uzasadnienie) powinny zostać ustalone dopiero po przeprowadzeniu indywidualnego postępowania”.

Skarga organu wykonawczego

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez organ wykonawczy gminy, który wydał zakwestionowane zarządzenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

– art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kwestionowane zarządzenie zawiera wady skutkujące stwierdzeniem jego nieważności;

– art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że pomoc ustalona przez organ zarządzeniem j.w. nie stanowi formy zasiłku celowego oraz że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania zarządzenia;

– art. 41 pkt 1 u.p.s., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że pomoc ustalona przez organ zarządzeniem j.w. nie stanowi formy specjalnego zasiłku celowego oraz że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania zarządzenia;

– art. 102 ust. 2 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy pomoc społeczna może być udzielana z urzędu, a więc organ ma kompetencję ustalenia zasad i kryteriów jej przyznawania z urzędu;

– art. 106 ust. 4 u.p.s. poprzez niewłaściwą wykładnię i jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zarządzenie j.w. przewidywało konieczność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego;

– art. 110 ust. 3 u.p.s., poprzez niezasadne uznanie, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania zarządzenia.

Sąd po stronie Wojewody

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 stycznia 2021 roku (sygn. II SA/Gl 1317/20) oddalił skargę, przyznając tym samym rację organowi nadzoru.

Sąd podkreślił znaczenie w przedmiotowej sprawie kluczowych w polskim systemie zasad: zakaz domniemywania kompetencji oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że: „z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji)”.

WSA zgodził się z twierdzeniami Wojewody, że: „ustalenie zakresu podmiotowego oraz sposobu i zakresu udzielania wsparcia, zawarte w załączniku do przedmiotowego zarządzenia, wykracza poza granice przewidziane dla ustaleń organu wykonawczego gminy i rozstrzyga o prawach i obowiązkach mieszkańców gminy, co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne”.

Zdaniem Sądu powoływany w zarządzeniu i skardze art. 110 ust. 3 ups ma na celu ujednolicenie zasad postępowania ośrodków pomocy społecznej, aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji. Nie upoważnia on jednak do wkraczania i tym bardziej modyfikowania materii uregulowanej ustawowo. Zarządzenie organu wykonawczego wydawane w tym trybie nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, a więc nie może kreować praw i obowiązków podmiotów administrowanych.

WSA uznał także, że: „Prezydent Miasta, w drodze zarządzenia, autorytatywnie i bez podstawy prawnej przesądził o treści decyzji administracyjnych, wydawanych w ramach uznania administracyjnego, mimo że rozstrzygnięcia takie winny mieć miejsce dopiero po przeprowadzeniu indywidualnego postępowania, ustalającego sytuację faktyczną i prawną każdej ze stron oraz jej potrzeby. Zmodyfikował więc materię ustawową”.

Na marginesie Sąd wskazał, że: „kwestia pomocy i ulg uregulowana jest także w art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.), gdzie przewidziano możliwość udzielenia zwolnień w całości lub w części z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi osobom, które są uprawnione do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W tym zakresie uprawnienie do ich udzielenia przyznano radzie gminy, a nie prezydentowi miasta”.

Wyrok nie jest prawomocny.

Podsumowanie

Dla wielu samorządowców stale rosnące koszty funkcjonowania gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi przekładające się na wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stają się coraz większym problemem. Trudna sytuacja w tym zakresie nie usprawiedliwia jednak podejmowania działań nie znajdujących podstaw w przepisach prawa, nawet gdy działania te mają przynieść korzystne efekty dla mieszkańców.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj