Pomimo trwającej już niemal 10 lat „rewolucji” odpadowej przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – w tym dotyczące sposobu kalkulacji stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi – budzą liczne wątpliwości.

Jak skalkulować stawkę?

Zgodnie z art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1. liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
2. ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;
4. przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Powyższy przepis w praktyce od dawna budzi liczne wątpliwości dotyczące m.in. sposobu finansowania deficytu systemowego związanego z brakiem pełnej ściągalności czy też wprowadzaniem przez radę gmin wynikających z ustawy zwolnień prorodzinnych lub prosocjalnych.

Co z niepłacącymi?

Do problematyki osób niepłacących odniosło się Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie w uchwale z dnia 3 kwietnia 2020 roku. Uchwałą tą umorzono wszczęte uprzednio postępowanie nadzorcze dotyczące uchwały jednej z rad gmin w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty i ustalenia stawki za pojemnik lub worek o określonej pojemności.

Postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w związku z wątpliwościami dotyczącymi nieuwzględnienia w kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wszystkich mieszkańców gminy objętych systemem. Gmina przyjęła bowiem do kalkulacji stawki 9% nieściągalności, ze wskazaniem że są to osoby objęte systemem, które nie regulują swoich zobowiązań finansowych wobec Gminy. Działania gminy zmierzały do zapewnienia bilansowania się systemu odpadowego oraz związane były z trudną sytuacją gminy po zakończeniu programu naprawczego.

Kolegium RIO w Szczecinie uznało ostatecznie, że kontrolowana uchwała jest zgodna z prawem, a wyjaśnienia gminy zasługują na uwzględnienie. Zdaniem RIO przy obliczaniu stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy  brać pod uwagę liczbę mieszkańców, co z założenia powinno pokrywać się z liczbą mieszkańców wytwarzających odpady. Uwzględnienie w kalkulacji stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonego stopnia nieściągalności opłaty, zdaniem Kolegium RIO, nie oznacza przerzucania kosztów funkcjonowania całego systemu na płacących właścicieli nieruchomości. Zdaniem RIO właściciele nieruchomości nieuiszczający opłaty zgodnie z przepisami, także zostali obciążeni obowiązkiem uiszczenia opłaty skalkulowanej w ten sam sposób. Tym samym równolegle z pobieraniem opłaty skalkulowanej w powyższy sposób gminy podejmuje działania zmierzające do wyegzekwowania nieuiszczonych opłat.

Z powyższym stanowiskiem Kolegium RIO w Szczecinie nie sposób się zgodzić. Prowadzi ono do obciążenia właścicieli nieruchomości nie tylko ustawowo określonymi kosztami funkcjonowania gminnego systemu odpadowego przypadającego na dany podmiot, ale także kosztami, które powinny być ponoszone przez inne podmioty, które na skutek niezgodnego z prawem działania tego nie czynią. Jednocześnie w przypadku przeprowadzenia skutecznych działań egzekucyjnych system generować będzie nadwyżkę, która nie wpłynie na korektę wcześniejszych rozliczeń, lecz na obniżenie stawki w przyszłości. Przyjmując zaprezentowaną przez RIO wykładnię, równie dobrze można byłoby zaakceptować sytuację, w której 50% właścicieli nieruchomości nie uiszcza opłaty, zaś całość kosztów funkcjonowania systemu przerzucona zostaje na drugą połowę. Takie rozwiązanie jednocześnie demobilizuje organy do prowadzenia skutecznych działań egzekucyjnych, skoro nawet przy ich braku dochodu, pochodzące od reszty właścicieli nieruchomości pozwalają na sfinansowanie systemu odpadowego.

Mając powyższe informacje należy przyjąć, iż czasowe „założenie” środków za niepłacących stanowi jedną z systemowo dopuszczalnych przesłanek subsydiowania gminnego systemu odpadowego.

Kto finansuje zwolnienia?

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania dwóch rodzajów zwolnień z opłaty za gospodarowanie odpadami:

1. zwolnienie obligatoryjne związane z posiadaniem przydomowego kompostownika – powinno mieć charakter neutralny dla systemu odpadowego, bowiem jego wielkość ma być proporcjonalna do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych korzystających ze zwolnienia;
2. zwolnienia faktywne o charakterze prorodzinnym i prosocjalnym – nie wiążą się ze zmniejszeniem kosztów funkcjonowania systemu odpadowego, a co za tym idzie przy dotychczasowych kosztach, oznaczają mniejszy dochód generujący deficyt w systemie odpadowym.

Podstawą drugiego z ww. zwolnień jest art. 6k ust. 4 ustawy czystościowej, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, 1622, 1690, 1818 i 2473), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1390 i 1907).

Do tego typu zwolnień – jeszcze na gruncie wcześniejszego brzmienia art. 6k ust. 4 ustawy czystościowej – odniosło się Ministerstwo Środowiska w piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 roku (sygn. BMzk-070-840/32702/13/ML) stanowiącym odpowiedź na oświadczenie senatora Rafała Muchackiego. W piśmie tym podkreślono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma odzwierciedlać faktyczny koszt odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych. Ministerstwo wskazało, że idea opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która stanowi odzwierciedlenie kosztu odbioru i zagospodarowania tych odpadów nie pozwala, aby koszt ulg był wliczony w system i pokrywany z opłat pobieranych od mieszkańców. Jednocześnie wskazano, że zmiana przepisów w tym zakresie oznaczałaby odejście od idei opłaty za usługę.

Jednocześnie w ocenie Ministerstwa Środowiska, jeżeli gmina planuje pokryć koszty ulg (zwolnień) czy dopłat (które przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 17/12 były możliwe) dla gorzej sytuowanych grup społecznych z innych wpływów budżetowych, to w takiej sytuacji ustawa czystościowa nie stoi temu na przeszkodzie.

Podsumowanie

Zasadą wynikającą z systemowej analizy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinno być samobilansowanie się gminnych systemów odpadowych. Realizacja tej zasady – zwłaszcza po wprowadzeniu obowiązkowego rozliczenia tonażowego – powinna być oceniana w perspektywie długookresowej, a nie miesięcznej. Jednocześnie całościowa analiza ustawy pozwala na sformułowanie wyjątków od tej zasady. Powinny one dotyczyć – wbrew stanowisku RIO w Szczecinie – pokrywania ubytków związanych z brakiem pełnej ściągalności opłaty oraz wyrównywania deficytu związanego ze zwolnieniami prorodzinnymi oraz prosocjalnymi. Trzeci wyjątek dotyczy przeznaczania na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu odpadowego środków pozyskanych ze sprzedaży surowców wtórnych i produktów przygotowanych do ponownego użycia.

Należy mieć nadzieję, że powyższa zasada będzie powszechnie przestrzegana przez samorządy, zaś wyjątki od niej będą interpretowane w sposób ścisły.