Zdaniem WSA w Gliwicach uchwała organu stanowiącego JST wprowadzająca system zniżek, ulg, preferencji i uprawnień dla mieszkańców w zakresie korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jest aktem prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 715/20) uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 września 2020 r. nr NPII.4131.1.789.2020 w przedmiocie wprowadzenia na terenie Miasta Programu pn. „Karta Mieszkańca”.

Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podjęcie przez Radę Miasta uchwały w przedmiocie wprowadzenia Programu pn. „Karta Mieszkańca”

Rada Miasta w dniu 30 lipca 2020 r. podjęła uchwałę nr XXII/539/20 w sprawie wprowadzenia na terenie Miasta Programu pn. „Karta Mieszkańca”. W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rada Miasta wskazała art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2, 9, 10, 16, 18 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W ramach tego Programu uchwałą stworzono system zniżek, ulg, preferencji i uprawnień oraz określiła podmioty uprawnione do korzystania z niego. Oprócz tego w uchwale wskazano, w jakich obszarach ww. Program będzie realizowany (kultura, sport i rekreacja, turystyka, oświata, zdrowie czy usługi). Potwierdzeniem możliwości korzystania z uprawnień przysługujących w ramach Programu miało być posiadanie Karty. Programowi wyznaczono następujące cele do osiągnięcia: wzmocnienie poczucia tożsamości lokalnej mieszkańców, poprawę warunków i jakości życia mieszkańców poprzez ułatwienie im dostępu m.in. do dóbr kultury, promocję Miasta jako miejsca atrakcyjnego do osiedlania się. Uchwała upoważniła Prezydenta Miasta do określenia zakresu przysługujących zniżek, ulg itd. W § 13 uchwały Rada Miasta wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. 

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody

Wojewoda Śląski rozstrzygnięcie nadzorczym z dnia 3 września 2020 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały.

Zdaniem organu nadzoru uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ nie ustanawia ona przepisów powszechnie obowiązujących, nie wynikają z niej konkretne prawa bądź obowiązki dotyczące mieszkańców Miasta, nie nosi cech generalności i abstrakcyjności. Jest ona, w ocenie wojewody, aktem kierownictwa wewnętrznego, tj. dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem nie są świadczeniobiorcy, a organ wykonawczy. Miasto wyraziło w niej jedynie wolę pośrednictwa w działaniach pomiędzy mieszkańcami, a podmiotami zamierzającymi preferencyjnie traktować osoby zamieszkałe w Mieście. Podmioty te mogą przystąpić do programu zawierając porozumienie z Miastem.

Wojewoda stanął na stanowisku, że uchwała nie podlega publikacji jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. ani na podstawie przepisów szczególnych. Natomiast nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały m.in. poprzez uzależnienie wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością aktu w całości. Publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym dowolnych aktów nie znajduje normatywnego uzasadnienia. Tym samym Rada Miasta łącząc datę wejścia uchwały w życie z faktem jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, zdaniem organu nadzoru, istotnie naruszyła prawo, tj. art. 18 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Skarga Miasta

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez Miasto, które zarzuciło mu naruszenie:

1. Art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada Miasta, uchwalając sporną uchwałę przekroczyła kompetencje ustawowe działając bez podstawy prawnej i poza granicami upoważnienia ustawowego, podczas gdy podstawa taka wynika z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
2. Błędną wykładnię art. 40 u.s.g. poprzez uznanie, że uchwała ta nie spełnia kryteriów wymaganych od aktów prawa miejscowego
3. Art. 42 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała nie mogła być publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego jako niebędąca aktem prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi Miasto podniosło, że wbrew twierdzeniu organu nadzoru, uchwała wprowadzająca Program zawiera normy mające charakter abstrakcyjny i generalny, gdyż są one skierowane do określonej grupy osób, tj. wszystkich mieszkańców Miasta oraz tworzy prawa dla tej społeczności i nie są zastrzeżone do kompetencji innych organów. Ponadto skarżący podniósł, że na charakter Programu jako aktu normatywnego wskazuje art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wyrażający kompetencję rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie ustalania zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Wyrok WSA w Gliwicach

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 715/20) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego.

Sąd podzielił stanowisko Miasta w sprawie. WSA orzekł, iż nie są zasadne zarzuty organu nadzoru wskazujące, że uchwała Rady Miasta wprowadzająca na terenie Miasta Program pn. „Karta Mieszkańca”, w ramach którego został stworzony system zniżek, ulg, preferencji i uprawnień, nie jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Sądu uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma charakter generalny – odnosi się do osób wskazanych w § 4 ust. 1 i 2 uchwały, tj. do ogółu mieszkańców Miasta. Ma również charakter abstrakcyjny – przewidziane w niej uprawnienia dla adresatów nie konsumują się przez jednorazowe skorzystanie ze zniżki (ulgi). Możliwość korzystania z nich będzie istniała tak długo, jak długo uchwała będzie obowiązywać w niezmienionym kształcie.

Co więcej, zdaniem Sądu nie jest też trafne stwierdzenie Wojewody Śląskiego, że przedmiotowa uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, bo dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem nie są świadczeniobiorcy, lecz organ wykonawczy. Wręcz przeciwnie – uchwała jest skierowana na zewnątrz Miasta, tj. adresatami nie są podmioty pozostające w strukturze Miasta, lecz wobec niego zewnętrzne. Są to osoby fizyczne określone w § 4 ust. 1 i 2 uchwały. Na podstawie przepisów uchwały jej adresaci uzyskują określone uprawnienia: każdy usługobiorca spełniający określone w uchwale kryteria podmiotowe, który obowiązany jest ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej j.s.t. realizowane w sferze kultury, sportu, itd. Adresat uchwały będzie uprawniony do ponoszenia tych opłat z zastosowaniem zniżek, czyli na zasadach bardziej korzystnych niż osoby, które stosownych uprawnień nie posiadają.

Konsekwencją tych ustaleń jest stwierdzenie, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała istotnie stanowi akt prawa miejscowego, w związku z tym Rada Miasta zawierając w jej § 13 zapis, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nie naruszyła prawa.

Wyrok nie jest prawomocny.

Podsumowanie

Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2020 r. należy ocenić jednoznacznie pozytywnie, zarówno co do sentencji, jak i uzasadnienia. Uchwała organu stanowiącego j.s.t. jest aktem prawa miejscowego, podlegającym obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wtedy gdy zawiera co najmniej jeden przepis wyrażający normę generalną i co najmniej jeden przepis wyrażający normę abstrakcyjną. Przedmiotowa uchwała Rady Miasta spełnia ten warunek. Jej normy adresowane są to ogółu mieszkańców miasta, którym przysługują ściśle określone uprawnienia na podstawie przepisów uchwały. Korzystanie ze zniżek, ulg  nie ma charakteru jednorazowego. Możliwość korzystania z uprawnień będzie trwała tak długo, jak długo niniejsza uchwała będzie obowiązywać w niezmienionym kształcie.