Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

02.02.2021

Dalszy spór wokół wotum zaufania dla wójta

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share
"

Bogata wiedza teoretyczna stanowi stabilny fundament, na którym budować można praktyczne rozwiązania samorządowych problemów ustrojowych.

"

Dowiedz się więcej:

Ustrój JST

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, radni nie są obowiązani do czynnego udziału w debacie nad raportem o stanie gminy, w związku z czym rozstrzygnięcie w przedmiocie wotum może zostać podjęte także bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

O charakterze instytucji wotum zaufania orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. (sygn. akt: II SA/Ol 785/19) zwrócił uwagę na problem możliwego instrumentalnego wykorzystania instytucji wotum zaufania do celów politycznych (patrz: "Wotum zaufania jako polityczny instrument odwołania wójta?").

Równolegle podobne zagrożenie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu [dalej: WSA], który w uchylonym przez wspomniane we wstępie orzeczenie NSA, wyroku z dnia 10 października 2019 r. (sygn. akt: III SA/Wr 302/19), stwierdził nieważność uchwały rady miejskiej w przedmiocie nieudzielenia Burmistrz Miasta wotum zaufania, wskazując na rażące naruszenie prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Miasta L. przedstawiła radzie miejskiej w maju 2019 r. raport o stanie gminy za poprzedni rok kalendarzowy. Po odczytaniu raportu otworzono dyskusję, podczas której żaden z radnych ani mieszkańców nie zabrał głosu. Następnie rada miejska przeprowadziła głosowanie w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, jednakże przedłożony projekt nie uzyskał odpowiedniej większości, skutkiem czego, zgodnie z art. 28aa ust. 9 zd. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95), [dalej: usg], było podjęcie uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania bez przeprowadzenia odrębnego głosowania.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do WSA we Wrocławiu przez osobę pełniącą funkcję burmistrza w gminie, w której podjęto sporną uchwałę. Sąd nie podważał legitymacji skargowej Skarżącej wskazując, iż „nie sposób zakwestionować po stronie skarżącej istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, skoro jest ona osobą sprawującą funkcję burmistrza, na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym”.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu rady miejskiej, Skarżąca zarzuciła brak przeprowadzenia wymaganej art. 28aa ust. 4 in fine usg debaty przed podjęciem spornej uchwały oraz istnienie politycznych, a nie merytorycznych motywów decyzji.

Rada w odpowiedzi na skargę argumentowała, iż wszelkie formalne wymogi poprzedzające podjęcie uchwały zostały zachowane, ponieważ dyskusję otwarto. Nie ma natomiast zdaniem Rady przymusu faktycznego prowadzenia debaty, a decyzja w przedmiocie wotum zaufania ma walor polityczny i jest podejmowana w ramach politycznego, swobodnego uznania Rady.

Pogląd Rady został zdecydowanie odrzucony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zdaniem Sądu, budowa art. 28aa usg nakazuje ściśle wiązać ze sobą przedstawienie przez wójta raportu o stanie gminy z późniejszym udzieleniem mu wotum zaufania. Jak wskazuje WSA, „Powyższe zaś nie pozwala zgodzić się ze stanowiskiem Rady, iż instytucja votum zaufania ma charakter czysto politycznej oceny i że przy podjęciu uchwały w tym przedmiocie Rady nie obowiązują żadne kryteria, wobec czego nie ma znaczenia, czy jakakolwiek debata nad raportem faktycznie się odbyła. Fakt, że ustawa nie formułuje uszczegółowionych kryteriów merytorycznych w tym zakresie nie oznacza, że ocena dokonywana w trybie votum zaufania może następować na warunkach całkowitej dowolności”.

Dalej Sąd wskazał iż „Wobec przyjętego w art. 28aa u.s.g. modelu procedowania (…), jedynym elementem pozwalającym potwierdzić to niezbędne powiązanie pomiędzy oceną raportu o stanie gminy (i dokonaną w powiązaniu z nim oceną działalności organu wykonawczego) a decyzją rady w sprawie udzielenia votum zaufania organowi wykonawczemu, jest właśnie debata. W ramach tego elementu proceduralnego powinno bowiem nastąpić przedstawienie stanowisk radnych co do raportu, w szczególności w przypadku jego nieakceptacji”.

Do powyższych poglądów krytycznie odniósł się natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylając przedmiotowy wyrok WSA we Wrocławiu, wskazał, iż „brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem”.

Jak przyjął NSA, bierny udział radnego w sesji rady nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału w dyskusji wywołać może jedynie odpowiedzialność polityczną radnego w postaci decyzji wyborców przy kolejnych wyborach samorządowych, ale nie może skutkować stwierdzeniem nieważności podejmowanych uchwał.

Powyższe stanowisko NSA budzi istotne wątpliwości w świetle rozważań dotyczących charakteru instytucji wotum zaufania. Prowadzi ono mianowicie do wniosku, że nie wymaga się ujawnienia przyczyn podjęcia określonego rozstrzygnięcia przez radę gminy w przedmiocie wotum. W świetle orzeczenia NSA, biorąc pod uwagę dodatkowo brak możliwości poznania motywów, jakimi kierował się organ również z uzasadnienia uchwały, ze względu na przyjęty przez ustawodawcę model jej procedowania, odtworzenie okoliczności towarzyszących nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, staje się niemożliwe. Sąd zdaje się dopuszczać w swoim rozstrzygnięciu powyższy stan rzeczy, wskazując na możliwość całkowicie arbitralnego działania członków rady przy podejmowaniu rzeczonej uchwały, nie podlegającego w tym kontekście kontroli ze strony sądów administracyjnych. Pogląd ten wydaje się jednakże kontrowersyjny, tym bardziej z uwagi na konsekwencje, jakie niesie za sobą dwukrotnie niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania, w postaci możliwości przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania organu wykonawczego. W przedmiotowym kontekście rodzi się bowiem pytanie o zagrożenie wykorzystywania w praktyce instytucji wotum zaufania przez radę gminy jako elementu sporu politycznego, dla weryfikowania mandatu wyborczego wójta w trakcie trwającej kadencji. NSA w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do przedmiotowej kwestii, pozostawiając powyższe poza zakresem rozważań, ograniczając się wyłącznie do aspektów formalnych procedury udzielania wotum. Zdaniem Autorów niniejszego artykułu, ową zawężającą analizę NSA należy ocenić krytycznie.

Rozsądne wydaje się przy tym stanowisko wyrażone przez WSA we Wrocławiu, uwzględniające cel regulacji art. 28a usg. Słusznie Sąd odwołał się poza literalnym brzmieniem przepisu także do reguł wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej, argumentując w ten sposób znaczenie debaty nad raportem o stanie gminy w praktyce stosowania instytucji wotum zaufania.

Pozostaje obserwować co w powyższej kwestii przyniesie dalsze stosowanie przedmiotowych przepisów przez organy stanowiące gmin i związane z tym orzecznictwo sądów administracyjnych.

"

Bogata wiedza teoretyczna stanowi stabilny fundament, na którym budować można praktyczne rozwiązania samorządowych problemów ustrojowych.

"

Dowiedz się więcej:

Ustrój JST
DZIAŁY:
Ustrój

Autorzy artykułu

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Magdalena Kurnatowska

Asystent w dziale prawa administracyjnego

Więcej z Wokandy §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń
"

Bogata wiedza teoretyczna stanowi stabilny fundament, na którym budować można praktyczne rozwiązania samorządowych problemów ustrojowych.

"

Dowiedz się więcej:

Ustrój JST