Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Zdaniem WSA w Opolu, restrykcje covidowe polegające na wprowadzeniu całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej (w drodze rozporządzenia) nie mają umocowania w ustawie. Tym samym, nieuprawnione jest nakładanie kar pieniężnych za ich nieprzestrzeganie. Czy wskazany wyrok zapoczątkuje lawinę kolejnych, analogicznych rozstrzygnięć?

Powyższe orzeczenie zapadło na kanwie następującego stanu faktycznego.

Przedsiębiorca w kwietniu 2020 r. świadczył usługi fryzjerskie pomimo obowiązującego wówczas zakazu prowadzenia „działalności związanej z fryzjerstwem i pozostałymi zabiegami kosmetycznymi oraz obowiązku zakrywania przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki albo kasku ochronnego ust i nosa w obiektach handlowych i usługowych". Powyższe zostało ujawnione na skutek interwencji policyjnej. Po jej zakończeniu, przedsiębiorca zaprzestał prowadzenia dalszej działalności i zamknął zakład.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [dalej jako: „PPIS”] wszczął postępowanie administracyjne o nałożenie kary pieniężnej, za niezastosowanie się do ograniczenia polegającego na całkowitym zakazie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności związanej z fryzjerstwem, określonego w § 8 ust. 1 pkt 1 lit. g) oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 697 ze zm.) [dalej jako: „Rozporządzenie”].

PPIS uznał, iż przedsiębiorca swoim zachowaniem naruszył ważny interes społeczny objawiający się koniecznością zapewnienia należytej ochrony dla zdrowia i życia osób trzecich i wymierzył przedsiębiorcy karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do w/w zakazu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.

Od powyższej decyzji przedsiębiorca wywiódł skargę do WSA w Opolu. Sąd ten, wyrokiem z dnia 27 października 2020 r. (sygn. II SA/Op 219/20) uchylił decyzje organów obu instancji i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W szczegółowym uzasadnieniu wyroku sąd wskazał na szereg okoliczności uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie.

W związku z pandemią koronawirusa, w 2020 r. znowelizowano ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi [dalej jako: „ustawa o zwalczaniu zakażeń”]. Aktualnie obowiązujący akt zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia (w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego), w którym wskaże zagrożony obszar i rodzaje stosowanych w nim rozwiązań. Jednym z nich jest możliwość czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Korzystając z tego upoważnienia Rada Ministrów wydała wskazane powyżej rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 2020 r. (uchylone z dniem 2 maja 2020 r.).

Jednocześnie, przepisy Konstytucji RP stanowią, że w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu (art. 232 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać m.in. wolności i prawa określone w art. 22 tj. wolność działalności gospodarczej.

WSA zauważył, iż Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. Dlatego też, do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP.

Sąd podkreślił także, że z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Co istotne, ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności[1]. W rozporządzeniu powinny być zatem umieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Nadto, przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, winny także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

WSA w Opolu stwierdził, że z powyższymi regułami zerwano wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej (art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej).

Prawodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenie w/w stanu, zamiast tego – wydał akty prawne rangi rozporządzenia, czyli akty rangi niższej niż ustawa , po to aby ograniczać w czasie epidemii podstawowe wolności i prawa człowieka.

Jak zauważył sąd: „Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi”.

Jak już wskazano, znowelizowane przepisy o zwalczaniu zakażeń zawierają przepisy upoważniające Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, zakres stosowanych rozwiązań w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego. Wśród tych rozwiązań przewidziano m.in. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy.

De facto ograniczenia, nakazy i zakazy, które prawodawca przekazał do zawarcia w rozporządzeniu na mocy art. 46b i 46 ust. 4 ustawy o zwalczaniu zakażeń, stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W związku z tym, w ocenie WSA podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Sąd zauważył jednak, że takie działanie prawodawcy powoduje, że złagodzone, właściwe dla stanów nadzwyczajnych, konstytucyjne warunki umożliwiające ograniczenia wolności i praw człowieka nie mogą mieć zastosowania w tym przypadku.

Dlatego konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie tych ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 ustawy o zwalczaniu zakażeń nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.

Jednocześnie sąd zauważył, że upoważnienia w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych pozwalają wyłącznie czasowo ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej, nie pozwalają one natomiast na przyjęcie zastosowanej w Rozporządzeniu konstrukcji prawnej polegającej na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Wobec tego, w zakresie w jakim Rozporządzenie wprowadziło zakaz prowadzenia określonych rodzajów działalności, zostało ono wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonywało też ustawy, gdyż wprowadzało do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii.

Wobec powyższych okoliczności, WSA w Opolu orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji nakładających na przedsiębiorcę karę pieniężną za wykonywanie działalności wbrew zakazowi przewidzianemu Rozporządzeniem i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Wyrok jest nieprawomocny.

Powołane w treści artykułu Rozporządzenie zostało już uchylone, a Rada Ministrów kilkukrotnie wydawała nowe akty regulujące tożsamą materię. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 2316), które w § 10 również zawiera całkowite zakazy prowadzenia określonych rodzajów działalności.

 

---

[1] por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10;

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj