Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

21.01.2021

Parki kulturowe w orzecznictwie sądowym

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Park kulturowy jest jedną z form ochrony zabytków – której stosowanie wywołuje wiele wątpliwości w praktyce. Kontrowersje budzi w szczególności dopuszczalność zobowiązania właścicieli nieruchomości położonych na terenie parku do dostosowania się do wprowadzanych na nim zakazów i ograniczeń.

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

Park kulturowy jest jedną z form ochrony zabytków – której stosowanie wywołuje wiele wątpliwości w praktyce. Kontrowersje budzi w szczególności dopuszczalność zobowiązania właścicieli nieruchomości położonych na terenie parku do dostosowania się do wprowadzanych na nim zakazów i ograniczeń.

Park kulturowy jako obszarowa forma ochrony zabytków przewidziana została w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.) [dalej: uozoz]. Zgodnie z art. 16 ust. 1 uozoz może być on utworzony uchwałą radą gminy po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej.

Praktyka tworzenia parków kulturowych

Z analizy wojewódzkich dzienników urzędowych wynika, że obecnie w Polsce funkcjonuje blisko 40 parków kulturowych. Tworzone są one zarówno w celu ochrony całych układów urbanistycznych (m.in. Park Kulturowy Stare Miasto w Krakowie, Park Kulturowy Stare Miasto w Poznaniu, czy Park Kulturowy Stare Miasto we Wrocławiu), jak i otoczenia pojedynczych obiektów zabytkowych (m.in. Park Kulturowy Kościół pw. św. Marii Magdaleny w Łopatkach, Park Kulturowy Wzgórze Zamkowe w Sieradzu, czy Forteczny Park Kulturowy Twierdza Kłodzka).

Pomimo że w ostatnich latach widoczny jest wzrost zainteresowania samorządów możliwością tworzenia dodatkowej ochrony krajobrazu kulturowego w postaci parku kulturowego, to nadal stosowanie tej formy nie jest powszechne, co należy wiązać z niejednoznaczną regulacją prawną w zakresie zasad i warunków, jakie mogą być przyjęte na obszarze parku.

Zakazy i ograniczenia na terenie parków kulturowych

Cel powołanego przez radę gminy parku kulturowego może być realizowany m.in. poprzez wprowadzenie na jego obszarze zakazów i ograniczeń wymienionych w art. 17 uozoz. Mogą one dotyczyć m.in. prowadzenia na terenie parku robót budowlanych, działalności handlowej i usługowej, umieszczania tablic, napisów lub ogłoszeń reklamowych, czy składowania odpadów.

Ustawodawca pozostawił relatywnie dużą swobodę gminom w formułowaniu zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie parku. Muszą one jednak zawsze pozostawać proporcjonalne do celów i sposobów ochrony parku. Przykładowo, NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 932/18, uznał, że ustanowienie na terenie parku ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności polegającej na nagabywaniu oraz działalności o charakterze erotycznym nie stanowi przekroczenia granic proporcjonalności, ponieważ ograniczenia te służą osiągnięciu celu, jakim jest ochrona krajobrazu kulturowego. W wyroku z dnia 5 września 2019 roku, sygn. akt II OSK 1803/19, NSA uznał natomiast, że wprowadzenie całkowitego zakazu działalności artystycznej i rozrywkowej na terenie zakopiańskich Krupówek jest nieadekwatnym środkiem ochrony, a nawet może prowadzić do zubożenia charakteru kulturowego tego miejsca, wobec tego regulacja takiego rodzaju narusza zasadę proporcjonalności.

Kontrowersje wokół wprowadzania obowiązków na terenie parków kulturowych  

Powszechnie obserwowaną praktyką przy tworzeniu parków kulturowych jest określanie przez gminy – obok zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie parku – także obowiązków kierowanych do właścicieli lub innych użytkowników przestrzeni w granicach parku, w tym przede wszystkim tzw. obowiązku dostosowawczego, czyli nakazu podjęcia w określonym uchwałą terminie określonych działań, które służyć będą zaadoptowaniu istniejącego na dzień wejścia w życie uchwały stanu faktycznego do stanu prawnego wymaganego uchwałą np. w postaci demontażu obiektów lub urządzeń, których lokalizacja została zakazana na terenie parku.  

Legalność postanowień w ww. zakresie budzi uzasadnione wątpliwości prawne, które znajdują wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych.

NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2017 roku, sygn. akt II OSK 1595/15, dotyczącym uchwały tworzącej Park Kulturowy Stare Miasto we Wrocławiu, stwierdził nieważność przepisu, zgodnie z którym: „Zarządca nieruchomości jest obowiązany zapewnić, aby szyldy lub nośniki reklamowe zawierające menu lokali gastronomicznych, znajdujące się na ścianie budynku, zajmowały nie więcej niż 4% tej ściany”. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że „brzmienie tego przepisu kładzie zasadniczy akcent na obowiązek, jaki spoczywa na zarządcy nieruchomości, który został zobowiązany do zapewnienia, by szyldy, czy reklamy nie przekraczały wskazanej wielkości. Taki sposób sformułowania przepisu uchwały nie może być uznany za zakaz, czy ograniczenie”. Tym samym, w ocenie NSA, kontrolowany przepis wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego, w którym możliwe jest wyłącznie określenie zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie parku kulturowego.

Podobną argumentacją posłużył się również NSA w sprawie dotyczącej  Parku Kulturowego Krupówki w Zakopanem w wyroku z dnia 8 maja 2018 roku, sygn. akt II OSK 1357/17. NSA jednoznacznie w nim przesądził, że uchwała o utworzeniu parku kulturowego nie może nakładać obowiązków na żaden podmiot, w szczególności zaś obowiązku dostosowawczego. Rozwinął to stanowisko w kolejnym wyroku z dnia 5 września 2019, sygn. akt II OSK 1803/19 dotyczącym tej samej sprawy (po ponownym jej rozpatrzeniu przez WSA w Krakowie) podnosząc, że należy je „postrzegać w kontekście tego, że park kulturowy jest formą ochrony zabytków o charakterze nie restytucyjnym, lecz konserwatorskim, czyli nastawioną na zachowanie pewnych wartości kulturowych, nie na ich odtworzenie czy przywrócenie, w szczególności w wyniku zobowiązania adresatów uchwały o jego utworzeniu do określonych działań”.

W analogicznym duchu wypowiedział się także niedawno WSA w Łodzi w wyroku z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 727/18, dotyczącym skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, w którym uznał, że nałożenie obowiązków dostosowania się do rygorów uchwały nie znajduje oparcia w art. 16 ust. 2 uozoz, a zatem jego wprowadzenie w uchwale nastąpiło bez delegacji ustawowej (wyrok nieprawomocny).

Czy przepisy o tworzeniu parków kulturowych wymagają nowelizacji?

Konfrontacja praktyki formułowania uchwał tworzących parki kulturowe, w których konsekwentnie zamieszczane są obowiązki dostosowawcze, z orzecznictwem sądowym, w którym jednoznacznie przesądzono, że określenie takich obowiązków nie znajduje umocowania ustawowego i stanowi istotne naruszenie prawa, skłania do refleksji nad potrzebą ewentualnej nowelizacji uozoz.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem samorządów, które podnoszą, że brak możliwości nałożenia obowiązku dostosowawczego w uchwale tworzącej park kulturowy rodzi trudności w jej egzekwowaniu i nie pozwala zrealizować celów jej podjęcia. Nowe elementy przestrzeni niezgodne z uchwałą godzą w krajobraz wszak tak samo jak analogiczne elementy przestrzeni umieszczone przed wejściem uchwały w życie.

Omawiany problem jest jednak bardziej skomplikowany, aniżeli uznanie, że przepisy uozoz wymagają korekty poprzez wprowadzenie legitymacji rad gmin do określania obowiązku dostosowawczego w uchwale. Zauważyć należy bowiem, że model dopuszczający wprowadzenie obowiązku dostosowawczego został przewidziany w art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późno zm.) w zakresie wdrażania postanowień tzw. uchwały krajobrazowej i wywołał poważne wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczące ochrony praw nabytych i braku mechanizmów odszkodowawczych za uszczerbek w prawie naruszanym uchwałą (zob. pytanie prawne NSA do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 166/18).

Ewentualna nowelizacja uozoz, choć słusznie oczekiwana przez samorządy, powinna zostać w konsekwencji poprzedzona stosowną debatą publiczną, która pozwoli na wypracowanie rozwiązań godzących ochronę interesu publicznego ze słusznym interesem prywatnym bez powielania wątpliwości towarzyszących przyjęciu modelu dostosowawczego w ustawie planistycznej.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
DZIAŁY:
Nieruchomości

Autorzy artykułu

Anna Kudra-Ostrowska

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.

Michał Narożniak

asystent w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, interesuje się prawem administracyjnym

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj