Możliwość tworzenia spółek gminnych jest często wykorzystywaną formą wykonywania zadań własnych. Jednak określenie zakresu działania tych podmiotów nie zawsze spotyka się z aprobatą organów nadzoru.

Wprowadzenie

Powoływanie spółek gminnych stanowi jedną z dopuszczalnych form wykonywania zadań publicznych – zarówno w granicach, jak i poza sferą użyteczności publicznej. Zasady, na jakich to następuje, określają w szczególności art. 9 i 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej[1]. Drugi z tych artykułów określa przesłanki, których wystąpienie uzasadnia tworzenie spółek gminnych poza zakresem użyteczności publicznej. Pozwala on w szczególności na tworzenie spółek, które są ważne dla rozwoju gminy.

W tym ostatnim zakresie ustawodawca dwukrotnie precyzował zasady, na których możliwe jest wykorzystanie formy spółek handlowych. W 2010 r. wskazano, że ograniczenia w korzystaniu z formy spółki poza sferą użyteczności publicznej nie obejmują klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej. Natomiast w 2018 r. katalog ten poszerzono wyraźnie również o spółki prowadzące działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego na wynajem, w tym również związany z uprawnieniem do nabycia przez najemcę własności lokalu w przyszłości.

Ponadto ustawodawca w art. 10 ust. 5 u.g.k. określił m.in., że  tworzenie i przystępowanie do spółek prawa handlowego przez gminę w przypadkach, o których mowa w art. 10 ust. 1-3 u.g.k., odbywa się na zasadach gwarantujących zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności[2].

Określanie zakresu działania spółek w orzecznictwie

Gminy powołują spółki zarówno do zajmowania się podstawowymi zadaniami własnymi, jak i do przedsięwzięć, które można uznać za mniej typowe. O ile przedmiot ich działania pokrywa się z katalogiem wyraźnie określonych zadań własnych gminy (zwłaszcza wskazanych w przykładowym katalogu z art. 7 ust. 1 u.s.g. – np. spółki zajmujące się transportem zbiorowym lub zagospodarowaniem odpadów), wówczas kontrowersje koncentrują się raczej wokół zarzutów o naruszenie przepisów o ochronie konkurencji[3] lub przepisów regulujących zasady powierzania spółkom określonych zadań do wykonania[4]. Jednak organy nadzoru zwracają uwagę zwłaszcza na sytuacje, w których spółki miałyby realizować cele, których zaliczenie do zakresu działania gminy jest dyskusyjne.

Uchwały w sprawie utworzenia spółek potrafią zawierać postanowienia bardzo szeroko i różnorodnie określające przedmiot działalności powoływanych spółek. Nie analizując zgodności z prawem poszczególnych ich postanowień (w tym związanych z właściwością organów gminy) warto przyjrzeć się wybranym przykładom. I tak, odwołując się do Polskiej Klasyfikacji Działalności, Rada Miejska w Świętochłowicach wskazała, że przedmiotem działalności spółki ma być m.in. „sprzedaż detaliczna paliw do pojazdów silnikowych na stacjach paliw”[5]. Rada Miasta Konina wyraziła zgodę na utworzenie spółki, która za cel miała mieć w szczególności wykonanie odwiertu i wykorzystanie energii wód geotermalnych[6]. Natomiast w uchwale Rady Miasta Wisła do przedmiotu działalności spółki zaliczono m.in. działalność wesołych miasteczek i parków rozrywki, restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne oraz hotele i podobne obiekty zakwaterowania[7].

Przed nowelizacją przepisów u.g.k. wątpliwości wiązały się z możliwością prowadzenia spółek zajmujących się profesjonalną działalnością sportową. Jednak ustanawianie także innych celów działania spółek budzi kontrowersje. Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, że określone zadanie, które ma być powierzone spółce, musi mieścić się w zakresie działania podmiotu ją powołującego[8]. Delegatura NIK we Wrocławiu przedstawiła stanowisko, zgodnie z którym prowadzenie hoteli nie należy do zadań gminy[9]. Natomiast WSA w Gliwicach uznał, że nie jest wykluczone, by spółka gminna zajmowała się eksploatacją obiektów hotelarskich[10] lub prowadzeniem radia[11]. Pewne wskazówki można wyprowadzić również z orzeczeń, które nie rozstrzygają wprost kwestii dopuszczalności określonego przedmiotu działania spółki. Przykładowo WSA we Wrocławiu nie zakwestionował utworzenia spółki z udziałem gminy w zakresie m.in. wytwarzania energii elektrycznej przy wykorzystaniu elektrowni fotowoltaicznej[12].

Wojewoda Śląski uznał natomiast, że niedopuszczalne jest powołanie spółki mającej na celu informatyzację działalności związanej z wykonywaniem zadań własnych gminy. Organ nadzoru stwierdził, że sama informatyzacja nie stanowi zadania w rozumieniu u.g.k. i nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej[13]. Kwestia ta nie została jednak wprost rozstrzygnięta przepisami a obecnie brak podstaw do stwierdzenia jednolitej linii orzeczniczej w odniesieniu do tego zagadnienia.

Podsumowanie

Spółki handlowe są często wykorzystywaną formą realizacji zadań gminy. Ich powoływanie i funkcjonowanie wiąże się z uwzględnieniem wielu aspektów, w tym kwestii prawnych. Wśród tych ostatnich kluczowe wydaje się prawidłowe sformułowanie takiego celu powołania spółki, który będzie zgodny z zakresem działania gminy określonym prawem powszechnie obowiązującym.

[1] Dz. U. z 2019 r. poz. 712 ze zm. Dalej jako: u.g.k.

[2] Art. 10 ust. 6 u.g.k. stanowi natomiast, że  w celu utworzenia lub przystąpienia do spółki prawa handlowego przez gminę w przypadkach, o których mowa w art. 10 ust. 1-3 u.g.k., lub województwo zgodnie z art. 10 ust. 4 u.g.k., gmina lub województwo mogą zawrzeć porozumienie określające zasady utworzenia lub przystąpienia do tej spółki.

[3] Por. uzasadnienie wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Bk 95/13.

[4] Por. pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 23 października 2013 r., RIO.V.076.16.2013, http://www.bip.zielonagora.rio.gov.pl/.

[5] Uchwała Nr XLI/337/17 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 27 września 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i objęcia w niej udziału, https://www.bip.swietochlowice.pl.

[6] Uchwała Nr 385 Rady Miasta Konina z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie utworzenia spółki Geotermia Konin Spółka z o.o. z siedzibą w Koninie, https://bip.konin.eu/.

[7] Uchwała Nr XXVI/357/2017 Rady Miasta Wisła z dnia 26 stycznia 2017 r. w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Wisła, bip.wisla.pl

[8] Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 1 lipca 2020 r., NP II.4131.1.610.2020.

[9] Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania wybranych spółek z udziałem samorządu gminnego na terenie Dolnego Śląska z września 2010 r., LWR-410-11/01/2009, https://www.nik.gov.pl.

[10] Sprawa ta nie jest jednak jednoznaczna, a NSA nakazał ponowne rozpoznanie sprawy (wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2017 r., sygn. IV SA/Gl 821/16 oraz NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. I OSK 1981/17). Por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. III SA/Wr 615/12.

[11] Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. IV SA/Gl 330/10.

[12] Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. III SA/Wr 1184/15.

[13] Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 25 listopada 2020 r., NPII.4131.1.957.2020.