Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

09.12.2020

Przedmiot działania spółek gminnych

drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Możliwość tworzenia spółek gminnych jest często wykorzystywaną formą wykonywania zadań własnych. Jednak określenie zakresu działania tych podmiotów nie zawsze spotyka się z aprobatą organów nadzoru.

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

Możliwość tworzenia spółek gminnych jest często wykorzystywaną formą wykonywania zadań własnych. Jednak określenie zakresu działania tych podmiotów nie zawsze spotyka się z aprobatą organów nadzoru.

Wprowadzenie

Powoływanie spółek gminnych stanowi jedną z dopuszczalnych form wykonywania zadań publicznych – zarówno w granicach, jak i poza sferą użyteczności publicznej. Zasady, na jakich to następuje, określają w szczególności art. 9 i 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej[1]. Drugi z tych artykułów określa przesłanki, których wystąpienie uzasadnia tworzenie spółek gminnych poza zakresem użyteczności publicznej. Pozwala on w szczególności na tworzenie spółek, które są ważne dla rozwoju gminy.

W tym ostatnim zakresie ustawodawca dwukrotnie precyzował zasady, na których możliwe jest wykorzystanie formy spółek handlowych. W 2010 r. wskazano, że ograniczenia w korzystaniu z formy spółki poza sferą użyteczności publicznej nie obejmują klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej. Natomiast w 2018 r. katalog ten poszerzono wyraźnie również o spółki prowadzące działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego na wynajem, w tym również związany z uprawnieniem do nabycia przez najemcę własności lokalu w przyszłości.

Ponadto ustawodawca w art. 10 ust. 5 u.g.k. określił m.in., że  tworzenie i przystępowanie do spółek prawa handlowego przez gminę w przypadkach, o których mowa w art. 10 ust. 1-3 u.g.k., odbywa się na zasadach gwarantujących zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności[2].

Określanie zakresu działania spółek w orzecznictwie

Gminy powołują spółki zarówno do zajmowania się podstawowymi zadaniami własnymi, jak i do przedsięwzięć, które można uznać za mniej typowe. O ile przedmiot ich działania pokrywa się z katalogiem wyraźnie określonych zadań własnych gminy (zwłaszcza wskazanych w przykładowym katalogu z art. 7 ust. 1 u.s.g. – np. spółki zajmujące się transportem zbiorowym lub zagospodarowaniem odpadów), wówczas kontrowersje koncentrują się raczej wokół zarzutów o naruszenie przepisów o ochronie konkurencji[3] lub przepisów regulujących zasady powierzania spółkom określonych zadań do wykonania[4]. Jednak organy nadzoru zwracają uwagę zwłaszcza na sytuacje, w których spółki miałyby realizować cele, których zaliczenie do zakresu działania gminy jest dyskusyjne.

Uchwały w sprawie utworzenia spółek potrafią zawierać postanowienia bardzo szeroko i różnorodnie określające przedmiot działalności powoływanych spółek. Nie analizując zgodności z prawem poszczególnych ich postanowień (w tym związanych z właściwością organów gminy) warto przyjrzeć się wybranym przykładom. I tak, odwołując się do Polskiej Klasyfikacji Działalności, Rada Miejska w Świętochłowicach wskazała, że przedmiotem działalności spółki ma być m.in. „sprzedaż detaliczna paliw do pojazdów silnikowych na stacjach paliw”[5]. Rada Miasta Konina wyraziła zgodę na utworzenie spółki, która za cel miała mieć w szczególności wykonanie odwiertu i wykorzystanie energii wód geotermalnych[6]. Natomiast w uchwale Rady Miasta Wisła do przedmiotu działalności spółki zaliczono m.in. działalność wesołych miasteczek i parków rozrywki, restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne oraz hotele i podobne obiekty zakwaterowania[7].

Przed nowelizacją przepisów u.g.k. wątpliwości wiązały się z możliwością prowadzenia spółek zajmujących się profesjonalną działalnością sportową. Jednak ustanawianie także innych celów działania spółek budzi kontrowersje. Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, że określone zadanie, które ma być powierzone spółce, musi mieścić się w zakresie działania podmiotu ją powołującego[8]. Delegatura NIK we Wrocławiu przedstawiła stanowisko, zgodnie z którym prowadzenie hoteli nie należy do zadań gminy[9]. Natomiast WSA w Gliwicach uznał, że nie jest wykluczone, by spółka gminna zajmowała się eksploatacją obiektów hotelarskich[10] lub prowadzeniem radia[11]. Pewne wskazówki można wyprowadzić również z orzeczeń, które nie rozstrzygają wprost kwestii dopuszczalności określonego przedmiotu działania spółki. Przykładowo WSA we Wrocławiu nie zakwestionował utworzenia spółki z udziałem gminy w zakresie m.in. wytwarzania energii elektrycznej przy wykorzystaniu elektrowni fotowoltaicznej[12].

Wojewoda Śląski uznał natomiast, że niedopuszczalne jest powołanie spółki mającej na celu informatyzację działalności związanej z wykonywaniem zadań własnych gminy. Organ nadzoru stwierdził, że sama informatyzacja nie stanowi zadania w rozumieniu u.g.k. i nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej[13]. Kwestia ta nie została jednak wprost rozstrzygnięta przepisami a obecnie brak podstaw do stwierdzenia jednolitej linii orzeczniczej w odniesieniu do tego zagadnienia.

Podsumowanie

Spółki handlowe są często wykorzystywaną formą realizacji zadań gminy. Ich powoływanie i funkcjonowanie wiąże się z uwzględnieniem wielu aspektów, w tym kwestii prawnych. Wśród tych ostatnich kluczowe wydaje się prawidłowe sformułowanie takiego celu powołania spółki, który będzie zgodny z zakresem działania gminy określonym prawem powszechnie obowiązującym.

 


[1] Dz. U. z 2019 r. poz. 712 ze zm. Dalej jako: u.g.k.

[2] Art. 10 ust. 6 u.g.k. stanowi natomiast, że  w celu utworzenia lub przystąpienia do spółki prawa handlowego przez gminę w przypadkach, o których mowa w art. 10 ust. 1-3 u.g.k., lub województwo zgodnie z art. 10 ust. 4 u.g.k., gmina lub województwo mogą zawrzeć porozumienie określające zasady utworzenia lub przystąpienia do tej spółki.

[3] Por. uzasadnienie wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Bk 95/13.

[4] Por. pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 23 października 2013 r., RIO.V.076.16.2013, http://www.bip.zielonagora.rio.gov.pl/.

[5] Uchwała Nr XLI/337/17 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 27 września 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i objęcia w niej udziału, https://www.bip.swietochlowice.pl.

[6] Uchwała Nr 385 Rady Miasta Konina z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie utworzenia spółki Geotermia Konin Spółka z o.o. z siedzibą w Koninie, https://bip.konin.eu/.

[7] Uchwała Nr XXVI/357/2017 Rady Miasta Wisła z dnia 26 stycznia 2017 r. w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Wisła, bip.wisla.pl

[8] Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 1 lipca 2020 r., NP II.4131.1.610.2020.

[9] Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania wybranych spółek z udziałem samorządu gminnego na terenie Dolnego Śląska z września 2010 r., LWR-410-11/01/2009, https://www.nik.gov.pl.

[10] Sprawa ta nie jest jednak jednoznaczna, a NSA nakazał ponowne rozpoznanie sprawy (wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2017 r., sygn. IV SA/Gl 821/16 oraz NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. I OSK 1981/17). Por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. III SA/Wr 615/12.

[11] Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. IV SA/Gl 330/10.

[12] Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. III SA/Wr 1184/15.

[13] Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 25 listopada 2020 r., NPII.4131.1.957.2020.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Autor artykułu

Adrian Misiejko

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w zakresie prawa samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem ustroju j.s.t. i publicznego transportu zbiorowego

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj