Ciąg dalszy sporu o możliwość głosowania korespondencyjnego przez radę gminy

Zdaniem WSA w Gliwicach organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą głosować korespondencyjnie na podstawie przepisów COVIDowych.

Zastrzeżenia Wojewody

W artykule Rada gminy nie może głosować korespondencyjnie opisano stanowisko Wojewody Śląskiego negujące możliwość stosowania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego korespondencyjnego trybu podejmowania uchwał. Wojewoda Śląski w niezwykle trafnym rozstrzygnięciu nadzorczym powołał się na przepisy Konstytucji RP, ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej wywodząc, iż wskazany w art. 15 zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych [dalej: ustawa o szczególnych…] tryb głosowania korespondencyjnego nie może być stosowany przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, a jedynie przez inne wskazane w tym przepisie organy administracji publicznej (np. kolegialne organy wykonawcze JST).

Odmienne stanowisko WSA w Gliwicach

Odmienne stanowisko w tym zakresie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dwóch nieprawomocnych orzeczeniach z dnia 20 października 2020 roku (sygn. III SA/Gl 554/20) oraz z dnia 26 października 2020 roku (sygn. III SA/Gl 559/20).

Zdaniem Sądu „przepis art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach… jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, tak jak szczególnym aktem prawnym jest cała ta ustawa. Wprowadza ona możliwość zdalnego trybu obradowania organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego, a więc odstępstwa od zasady ogólnej z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to podyktowane szczególną sytuacją epidemiczną i koniecznością zapewnienia działania organów gminy w tym czasie. Nadzwyczajny charakter tej ustawy i jej rozwiązań przyjętych w celu zapobiegania sytuacjom kryzysowym wywołanym przez COVOD-19 (tytuł tego aktu prawnego) nakazuje w sposób oczywisty przyjąć, że jest to przepis szczególny dla rozwiązań przyjętych ustawie o samorządzie gminnym. Jeśli zatem z art. 11b ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ograniczenia jawności działania organów gminy mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to ustawą taką jest ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. [podk. M.K.]”

W ocenie Sądu „ocena realizacji zasady jawności musi uwzględniać specyfikę trybu obradowania i glosowania i musi być do nich adekwatna”.

Sąd uznał, że „przeprowadzone przez Radę Gminy P. obrady i głosowanie nie naruszają prawa. Z protokołu sesji Rady Gminy z 26 maja wynika, że w terminie poprzedzającym sesję, pomiędzy 18 a 22 maja, doręczono radnym materiały dotyczące projektowanych uchwał, przewidzianych na zdalne obrady Komisji Rady. W tym czasie radni zgłaszali pytania i otrzymywali stosowne odpowiedzi. Nie zgłoszono poprawek do projektów uchwał i zostały one zaopiniowane pozytywnie. Przewodniczący Rady przedstawił przedmiot obrad i zarządził przerwę w celu odebrania od radnych przebywających w swych miejscach zamieszkania kart do głosowania. Wyniki głosowania zostały podane do publicznej wiadomości łącznie z informacją o tym, jak głosowali poszczególni radni. (…) Radni nie pozostawali we wzajemnej łączności za pomocą środków porozumiewania się na odległość, a ich praca – przygotowanie do sesji i głosowanie – odbyło się korespondencyjnie.”.

Sąd uznał, że art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych… „pozostawia gminie prawo wyboru trybu obrad i głosowania: korespondencyjny, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub mieszany, a gmina nie musi tłumaczyć się przed organem nadzoru, który tryb wybiera. Jest to jej uprawnienie wynikające z tego przepisu.”.

W analizowanym przez Sąd stanie faktycznym za realizację zasady jawności uznano upublicznienie wyników głosowania oraz sposobu głosowania przez każdego z radnych.

Brak możliwości wstępu na sesję oraz jednoczesnego prowadzenia dyskusji przez radnych, zdaniem Sądu należy zaliczyć „do kosztów rozwiązywania sytuacji kryzysowych związanych z COVID-19, przewidzianych i usankcjonowanych przez ustawodawcę.”

Oba orzeczenia nie są prawomocne.

Podsumowanie

Niezwykle trudno zaakceptować liberalne podejście WSA w Gliwicach przyznające organom stanowiącym JST stosunkowo dużą swobodę w określeniu trybu procedowania w okresie epidemii na podstawie ustawy o szczególnych… Przepisy te z uwagi na swój szczególny (wyjątkowy) charakter związany m.in. z ograniczeniem konstytucyjnego prawa jawności działania organów władzy publicznej powinny być interpretowane w sposób ścisły z zachowaniem zasady proporcjonalności.

Umożliwienie organom stanowiącym JST podejmowania rozstrzygnięć bez konieczności fizycznego spotkania podczas sesji nie daje podstaw do wyłączenie stosowania większości instrumentów prawnych gwarantujących zasadę jawności działania tychże organów.

Sesja z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość – przy zastosowaniu określonych rozwiązań technicznych – umożliwia radnym realizację ich uprawnień wynikających z ustaw ustrojowych i statutów poszczególnych JST (np. wnioskowanie o zmianę porządku obrad, zgłaszanie poprawek do projektów, udział w dyskusji nad projektami, zadawanie pytań wnioskodawcom) w sposób transparentny dla mieszkańców. Jednocześnie pozwala to na transmitowanie i utrwalanie za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk przebiegu obrad. Nagrania obrad mogą być w takiej sytuacji udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Rozwiązania w tym zakresie umożliwiają także przeprowadzanie głosowań imiennych z weryfikacją czy w głosowaniu bierze udział rzeczywiście radny.

Takich gwarancji nie daje głosowanie korespondencyjne.

Należy mieć nadzieję, że oba orzeczenia zostaną zaskarżone przez Wojewodę do Naczelnego Sądu Administracyjnego co pozwoli na skontrolowanie niezwykle kontrowersyjnego stanowiska WSA w Gliwicach przez sąd II instancji.