Głównym cenzorem działalności osób sprawujących funkcje publiczne są media. Stąd warto zadać pytanie czy są, a jeżeli tak to jakie, granice dopuszczalnej krytyki tychże osób, dokonywanej przez prasę?

Bezsprzecznym jest, że każdej osobie fizycznej przysługują określne dobra osobiste tj. wartości niezbywalne, niemajątkowe, ściśle z nią związane i podlegające ochronie prawa. Należą do nich m.in. wizerunek zdrowie, godność, cześć czy prywatność. Jakkolwiek wątpliwości nie ulega fakt, że każda osoba fizyczna posiada dobra osobiste, tak rodzi się pytanie o zakres ochrony przyznanej określonym podmiotom. Precyzując, czy dobra osobiste wszystkich osób fizycznych chronione są w takim samym zakresie? Koncentrując się na osobach sprawujących funkcje publiczne, w dużym uproszczeniu stwierdzić należy, że nie koniecznie.

O osobach pełniących funkcje publiczne stanowi już art. 61 Konstytucji RP[1], w zakresie w jakim odnosi się on do prawa dostępu do informacji publicznej. Doktryna prawa konstytucyjnego wykłada to pojęcie jako odnoszące się zarówno do tych osób, które stanowią samoistne organy państwa bądź uczestniczą w realizacji kompetencji władczych tych organów lub sprawują w nich funkcje kontrolne, jak i do osób wchodzących w skład organów kolegialnych[2]. Podobnie na gruncie orzecznictwa wykształconego w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej[3], przyjmuje się, że: „pracownikami samorządowymi pełniącymi funkcje publiczne (…) będą nie tylko osoby zajmujące stanowiska kierownicze, ale także inni pracownicy samorządowi, którzy (…) wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym”[4]. Aby określić kim są osoby sprawujące funkcje publiczne, pomocniczo można odwołać się także do ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne[5]. Art. 2 przywołanej ustawy wymienia jako takie podmioty m.in. wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, ich zastępców, skarbników i sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta, burmistrza, prezydenta miasta (odpowiednio należy odnosić powyższe do powiatowego i wojewódzkiego szczebla samorządu).

Mając na uwadze powyższe, można przejść do rozważenia, jak szeroki jest zakres dopuszczalnej krytyki osób pełniacych funkcje publiczne w samorządzie terytorialnym z punktu widzenia ochrony ich dóbr osobistych, w tym przede wszystkim czci i dobrego imienia. W tym miejscu zastrzec należy, że krytyka ta w przeważającej mierze dokonywana jest przez media i z takiego punktu widzenia omówiony zostanie wspomniany problem.

Prawo prasowe[6] (dalej także: PrPras) w art. 12 nakłada na dziennikarzy obowiązek zachowania szczególnej staranności i rzetelności przy zbieraniu i wykorzystywaniu materiałów prasowych, a zwłaszcza sprawdzenia zgodności uzyskanych wiadomości z prawdą oraz podania ich źródła. Zdaniem orzecznictwa obowiązek ten oznacza kwalifikowaną staranność i rzetelność, przy czym sam fakt podania jakiegokolwiek źródła nie jest równoznaczny z wypełnieniem powinności szczególnej staranności i rzetelności dziennikarskiej[7]. Przepis ten jest istotny z punktu widzenia ochrony dóbr osobistych z uwagi na fakt, że wkroczenie w sferę dóbr osobistych określonego podmiotu, musi być bezprawne. Innymi słowy, jeżeli dziennikarz wykaże, że dochował miarę staranności i rzetelności wymaganą od niego przez art. 12 PrPras, zostaje zwolniony od odpowiedzialności związanej z naruszeniem dóbr osobistych publikacją prasową[8]. Co istotne, wykazanie przez dziennikarza, że przy zbieraniu i wykorzystaniu materiałów prasowych działał w obronie społecznie uzasadnionego interesu, a przy tym wypełnił obowiązek zachowania szczególnej staranności i rzetelności, także uchyla bezprawność jego działania[9].

Można zatem w skrócie powiedzieć, że z punktu widzenia działalności dziennikarskiej najistotniejsze są: zachowanie rzetelności, podanie informacji prawdziwych, opieranie się o wiarygodne źródło informacji oraz dodatkowo - działanie w obronie społecznie uzasadnionego interesu. Za istotne należy uznać także dobranie odpowiedniej formy wypowiedzi (m.in. charakter używanych zwrotów itp.).

Odnosząc powyższe do omawianego problemu należy zaznaczyć, że w orzecznictwie dość powszechnie przyjmuje się, że sprawowanie funkcji publicznej, w tym także w obszarze samorządu terytorialnego, rozszerza dopuszczalne granice krytyki. Precyzując, możliwe staje się formułowanie ostrzejszych ocen i reakcji ze strony mediów. Jakkolwiek granice te zostają rozszerzone, tak nie otwiera to drogi do bezkarnego naruszania dóbr osobistych osób sprawujących funkcje publiczne, zwłaszcza jeśli następuje ono wskutek nierzetelnego wykorzystania materiałów prasowych[10]. Jak orzekł Sądu Najwyższy: „okoliczność, że burmistrz sprawuje funkcję publiczną, rozszerza wprawdzie granice dopuszczalnej krytyki, czy to w obronie uzasadnionego interesu wspólnoty gminy czy też w ramach szeroko pojętego interesu społecznego, nie otwiera jednak drogi do bezkarnego naruszania dóbr osobistych”[11]. Dobra osobiste tych osób pozostają więc pod ochroną, pytaniem zasadniczym staje się natomiast, w jakich sytuacjach ochrona ta się aktualizuje?

Przyjmuje się, że: „podjęta w interesie społecznym krytyka jest działaniem pożądanym, jeżeli ma cechy rzetelności i rzeczowości, opiera się na informacjach, które zostały starannie zebrane i zweryfikowane oraz nie przekracza granic koniecznych do osiągnięcia jej celu. Należy odrzucić automatyzm polegający na uznaniu, że powołanie się na działanie w interesie społecznym zawsze wyłącza bezprawność naruszenia i wymagać zbadania w każdym przypadku wszystkich okoliczności, pozwalających na staranne wyważenie kolidujących ze sobą praw”[12]. Innymi słowy, do wyłączenia bezprawności działania dziennikarza nie wystarczy powołanie się na działanie w interesie społecznym. Przesłankami koniecznymi do zwolnienia się od odpowiedzialności jest ocena pod kątem prawdziwości zarzutu, a co najmniej zastosowania właściwej metody w poszukiwaniu prawdy[13]. Precyzując, nawet działanie w społecznie uzasadnionym interesie nie uchyla bezprawności naruszenia dobra osobistego, jeżeli dziennikarz przedstawił informacje nieprawdziwe i nie dochował szczególnej staranności oraz rzetelności przy zbieraniu i wykorzystaniu materiałów prasowych[14].

Podsumowując, o ile granice krytyki osób pełniących funkcje publiczne w samorządzie terytorialnym są szersze, a ton debaty publicznej może być ostrzejszy, o tyle nie oznacza to zezwolenia na to, aby była ona niczym nieograniczona. Prawo to nie może być wykonywane w taki sposób, aby naruszało dobre imię lub cześć krytykowanego[15].W razie niedopełnienia przez dziennikarza tak zarysowanych wymogów, aktualizuje się możliwość dochodzenia ochrony dóbr osobistych na podstawie art. 23 w zw. z art. 24 Kodeksu cywilnego[16].

[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

[2] W. Sokolewicz, K. Wojtyczek, komentarz do art. 61 Konstytucji RP [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, LEX/el.

[3] Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.).

[4] Wyrok NSA z 11.08.2020 r., I OSK 185/20, LEX nr 3044291.

[5] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2399).

[6] Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1914).

[7] Wyrok SN z 27.02.2003 r., IV CKN 1846/00, LEX nr 143475.

[8] Wyrok SN z 9.02.2018 r., I CSK 325/17, LEX nr 2488701.

[9] Wyrok SN z 9.02.2018 r., I CSK 243/17, LEX nr 2483685.

[10] Wyrok SN z 27.02.2003 r., IV CKN 1846/00, LEX nr 143475.

[11] Wyrok SN z 17.07.2008 r., II CSK 111/08, LEX nr 447659.

[12]Wyrok SN z 21.05.2015 r., IV CSK 557/14, LEX nr 1733681.

[13] Tamże.

[14] Wyrok SN z 17.12.2008 r., I CSK 200/08, LEX nr 1482323.

[15] Wyrok SN z 28.03.2003 r., IV CKN 1901/00, LEX nr 81295.

[16] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740).