Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

29.10.2020

Kontrowersyjny wyrok dotyczący sesji zdalnych

drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Zdaniem WSA w Gliwicach organ stanowiący JST może rozszerzyć katalog przypadków, w których możliwe jest prowadzenie sesji w trybie zdalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 roku (sygn. III SA/Gl 409/20) uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność uchwały jednej z rad gmin w sprawie zmiany statutu gminy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wprowadzenie do statutu sesji w trybie zdalnym

Rada gminy w dniu 26 marca 2020 roku (a więc przed wejściem w życie art. 15 zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) podjęła uchwałę o zmianie statutu gminy, wprowadzając do niego następujący przepis:

"W przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego na części lub na całym terytorium państwa, albo stanu epidemii, albo w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów, sesja rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość. Radni zabierają głos oraz głosują zdalnie. Identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje przy użyciu elektronicznych środków komunikacji na odległość przekazujących obraz i dźwięk. Do zwołania sesji oraz procedury głosowania stosuje się odpowiednie przepisy Statutu."

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2020 roku stwierdził nieważność powyższej uchwały.

Zdaniem organu nadzoru statut gminy ma określić ustrój gminy, ale wyłącznie poprzez doprecyzowanie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach w granicach tam określonych. W ocenie Wojewody treść badanej uchwały jest sprzeczna z art. 11b, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym [dalej: usg] w zw. z art. 15 zzx ust. 1 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych [dalej: ustawa COVID] w zw. z ar. 7 i art. 61 Konstytucji. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że z przepisów usg wynika, że prawidłowe procedowanie przez radę gminy jest możliwe wyłącznie w przypadku fizycznej obecności radnych na sesji odbywającej się w konkretnym miejscu. Przemawia za tym także zasada jawności sesji wynikająca z art. 11b usg, która może być ograniczona wyłącznie w drodze ustawy. Z zasady tej wynika m.in. prawo wstępu na sesje rad gminy i jej komisji. Prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej wynikają również z art. 61 Konstytucji.

Wojewoda zwrócił uwagę, że  samodzielną podstawę do przeprowadzenia zdalnej sesji organu stanowiącego gminy określa art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 dodany do ustawy po podjęciu zakwestionowanej uchwały. Przepis ten w ocenie organu nadzoru ma charakter regulacji szczególnej i znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadkach objętych tą ustawą.

Skarga rady gminy

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez radę gminy, która zarzuciła mu naruszenie:

  1. art. 91ust. 1 usg poprzez niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowej uchwały, w sytuacji gdy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i naruszeni konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji;
  2. art. 15 zzx ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest to jedyna regulacja stanowiąca podstawę prawna do zdalnego obradowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego , które to obradowanie jest możliwe wyłącznie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii związanej z chorobą Covid-19;
  3. art. 11b ust. 1 i 2 usg w zw. z art. 7 i art. 61 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie rada miasta nie posiada kompetencji do określenia w statucie miasta, że sesja rady miasta może się odbyć w trybie zdalnym, tj. za pośrednictwem elektronicznych środków komunikacji na odległość, gdyż taka regulacja narusza konstytucyjną zasadę jawności i stanowi nieuprawnione ograniczenia zasady jawności działania organów gminy oraz na błędnym uznaniu , ze posiedzenie zdalne odbywa się z wyłączeniem jawności;
  4. art. 14 ust. 1 usg poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwały podejmowane przez radę gminy w trybie zdalnym, tj. w głosowaniu za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość, nie są podjęte w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, a głosowanie w trybie zdalnym nie jest glosowaniem jawnym;
  5. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 usg poprzez jego błędna wykładnie i przyjęcie, że na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym rada gminy nie ma podstaw prawnych do wprowadzania do statutu gminy możliwości zdalnego odbywania sesji organu stanowiącego gminy.

Wyrok WSA w Gliwicach

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 roku (sygn. III SA/Gl 409/20) uwzględnił skargę rady gminy i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stosunkowo szeroko odwołał się do regulacji zawartej w ustawie COVID pomijając fakt, że art. 15zzx tej ustawy nie obowiązywał na dzień podejmowania zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały.

Sąd pominął także, że przesłanki zastosowania trybu zdalnego określone w zakwestionowanej uchwale zostały określone zdecydowanie szerzej aniżeli w przypadku ustawy COVID.

Sądowi umknęły także motywy uzasadniające wprowadzenie przedmiotowej regulacji szczególnej zawarte w uzasadnieniu rządowego projektu o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (druk Sejmu IX kadencji nr 299). W dokumencie w tym wprost wskazano, że proponowana zmiana ma na celu „wprowadzenie możliwości zdalnego obradowania i podejmowania rozstrzygnięć przez kolegialne organy w jednostkach samorządu terytorialnego (rady, sejmiki i zarządy) oraz w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych (kolegium). [wytł. M.K.]” Tym samym projektodawcy potwierdzili, że bez dokonania (wprowadzenia) tej zmiany możliwości takiej by nie było.

Zdaniem WSA w Gliwicach obradowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość nie wyklucza komunikowania się wielu podmiotów w tym samym. Zastosowane w tym zakresie rozwiązania zdaniem Sądu muszą uwzględniać m.in. możliwość skutecznej identyfikacji każdego z radnych.

Sąd zwrócił również uwagę, że wprowadzone w związku ze stanem zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stanem epidemii, obostrzenia, dotyczące m.in. gromadzenia się osób, wywarły bezpośredni wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Z tego też względu zdaniem Sądu zaistniała potrzeba dostosowania organizacji pracy tych organów do panującej sytuacji, w celu zapewnienia realizacji ciążących na nich zadań i obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Sąd wrócił także uwagę, że ustawodawca nie ograniczył wprost stosowania przepisów gwarantujących jawność w sytuacji przeprowadzenia sesji w trybie zdalnym. W przypadku sesji przeprowadzanej wyłącznie w trybie zdalnym mieszkańcy winni mieć zapewniony dostępu do obrad również w trybie komunikacji elektronicznej.

Odnosząc się do nowelizacji statutu gminy zakwestionowanej przez organ nadzoru sąd wskazał, że nie wyklucza ona możliwości sesji hybrydowej, w której wykorzystanie narzędzi właściwych dla trybu zdalnego będzie odbywać się w obecności przewodniczącego na sali rady. Wówczas możliwy byłby wstęp mieszkańców na salę, na której obecni są przewodniczący i część radnych, lub choćby na salę, w której z monitora byłby transmitowany przebieg sesji. Zarówno w przypadku sesji zdalnej jak i sesji hybrydowej zdaniem Sądu sesja powinna być transmitowana i utrwalana zgodnie z art. 20 ust. 1b usg. W takiej sytuacji mieszkańcy otrzymają możliwość dostępu do przebiegu sesji on-line, a osoby pozbawione dostępu do własnego komputera mogłyby być obecne podczas transmisji w siedzibie rady lub poprzez udostępnienie komputera w budynku rady, przy zachowaniu niezbędnych środków bezpieczeństwa.

Sąd pominął jednakże w tym zakresie, że usg odrębnie odnosi się do obowiązku zapewnienia mieszkańcom wstępu na sesję rady gminy i jej komisji, a odrębnie do obowiązku transmitowania sesji i utrwalania jej przebiegu oraz imiennych wykazów głosowań. Wszystkie te instrumenty gwarantujące jawność działania rady muszą być stosowane równolegle, a nie przemiennie.

WSA w Gliwicach w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał, że poczynione rozważania dotyczące zasady jawności i prawidłowości procedury uchwałodawczej organ nadzoru winien odnieść do uchwał wydanych w trybie zdalnym i dokonać indywidualnej oceny ich zgodności z prawem, gdyż nie ma podstaw do kwestionowania rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale un block.

Jednocześnie Sąd wskazał, że Konstytucja w rozdziale XI przewiduje stany nadzwyczajne, wśród nich stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej, a omawiana uchwała zdaje się odwoływać w swych sformułowaniach do tych instytucji. Uwadze Sądu umknęło jednak, że w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale tryb zdalny dopuszczono także „w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów” co jest przesłanką odrębną od stanów nadzwyczajnych oraz stanów epidemiologicznych.

Podsumowując Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała nie naruszała prawa w sposób wskazany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a podstawowe zasady prawa tam przywołane, zasada jawności, zasada praworządności, nie zostały naruszone (art. 7 i art. 61 Konstytucji). Zdaniem Sądu organ nadzoru rozpoznając sprawę w trybie art. 91 usg winien dokonać wykładni przepisów prawa i ich subsumcji do ocenianych norm uchwały z uwzględnieniem wskazanych wyżej norm w odniesieniu do ich chronologii oraz sytuacji nadzwyczajnej jaka niewątpliwie jest pandemia.

Podsumowanie

Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2020 roku należy ocenić jednoznacznie negatywnie, zarówno co do sentencji, jak i co do uzasadnienia. Rada gminy nie miała i nie ma podstaw do stosowania zdalnego trybu obrad w innych przypadkach aniżeli wynikające z ustawy COVID. Ustawa ta winna być traktowana jako regulacja szczególna zawierająca wyjątek od zasad ogólnych wynikających z ustawy ustrojowej.

Dodatkowo należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Prawo to może być ograniczone jedynie w drodze ustawy, a nie aktów podustawowych do których zaliczyć należy statut gminy.

Należy mieć nadzieję, że Wojewoda Śląski zaskarży wyrok WSA w Gliwicach do Naczelnego Sądu Administracyjnego co umożliwi jego weryfikację w trybie instancyjnym.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
DZIAŁY:
Ustrój

Autor artykułu

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Więcej z Wokandy §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj