Czy Gmina może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na swoje dobre imię? A co z prywatnością?

Dobra osobiste to określone wartości o charakterze niemajątkowym i niezbywalnym, ściśle związane z podmiotem, któremu są przynależne. Ich katalog jest otwarty, aczkolwiek art. 23 Kodeksu cywilnego[1] [dalej także: KC] wskazuje m.in. na zdrowie, wolność, wizerunek czy tajemnicę korespondencji. Za dobro osobiste człowieka uznawana jest także sfera prywatności[2].

Zgodnie z art. 43 KC przepisy o ochronie dóbr osobistych osób fizycznych stosuje się odpowiednio do osób prawnych. Kwestię osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego [dalej także: j.s.t.] przesądza już art. 165 ust. 1 Konstytucji RP[3], zgodnie z którym: „jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną”. Dodając do powyższego treść art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym[4] [dalej także: usg], zgodnie z którym: „gmina posiada osobowość prawną” wątpliwości nie budzi fakt, że posiada ona, jak i pozostałe j.s.t., określone dobra osobiste.  Odwołując się do treści art. 43 KC stwierdzić należy, że nie wszystkie dobra osobiste przysługujące człowiekowi, mogą stać się atrybutem j.s.t. Jednakże z całą pewnością można przesądzić, że przysługują im przymioty takie jak nazwa czy dobre imię.     

Warto zatem zastanowić się, czy j.s.t. może odmówić udzielenia informacji publicznej, powołując się na przysługujące jej, bądź jej organom, dobra osobiste?

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej[5] [dalej także: udip] każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Okoliczności ograniczające dostęp do informacji publicznej wymienia art. 5 udip. Z punktu widzenia omawianego problemu, za szczególnie istotny uznać należy ust. 2 wskazanego przepisu, zgodnie z którym: „prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (…) Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (…)”.

Cytowany przepis nie wskazuje na kategorię dóbr osobistych osoby prawnej. Nie wymienia dobrego imienia j.s.t., renomy czy innych, przysługujących im wartości. Jedyną przesłanką odmowy udzielenia informacji publicznej, będącą jednocześnie dobrem osobistym jest prywatność. Co istotne, treść art. 5 ust. 2 udip przesądza, że chodzi o prywatność osoby fizycznej.

Stwierdzić jednoznacznie więc należy, że j.s.t. nie może powołać się na przysługujące jej dobra osobiste jako przesłankę odmowy udzielenia informacji publicznej. Co więcej, tej szczególnej kategorii osób prawnych jakimi są j.s.t. dobro osobiste w postaci prywatności nie przysługuje. Skupiając się jednakże na treści art. 5 ust. 2 udip nie można wykluczyć sytuacji, w której przesłanką do odmowy udostępnienia informacji publicznej będzie prywatność osoby fizycznej piastującej funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego bądź wchodzącej w jego skład. Istotne jednakże kiedy będzie mogło dojść do takiej sytuacji?

Treść art. 5 ust. 2 udip wskazuje, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, uzasadnione względami prywatności osoby fizycznej, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Powszechnie przyjmuje się, że ze względu na charakter podejmowanej działalności, sfera prywatności tychże osób ulega zdecydowanemu ograniczeniu.

Czy oznacza to, że j.s.t. nie jest uprawniona odmówić udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na prywatność osoby fizycznej np. wójta? Nie do końca.

Kryterium decydującym we wskazanym zakresie będzie związek informacji wkraczającej w sferę prywatności z działalnością publiczną danego podmiotu. Precyzując, wnioskowana informacja musi mieścić się w granicach wyznaczonych niezbędnością, która określona jest potrzebą transparentności życia publicznego[6]. Istnienie rzeczonego związku oznacza, że informacja powinna wiązać się z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania[7]. Koniecznym staje się więc badanie indywidualnie w każdej sprawie, czy dopuszczalna ingerencja w chronioną sferę prywatności nie wykracza poza rzeczone ramy[8].

Z praktycznego punktu widzenia, przesłanka do odmowy udostępnienia informacji publicznej nie znajdzie zastosowania w sytuacji, w której wniosek będzie dotyczył wydatkowania środków publicznych (np. wynagrodzenie wójta). Zaktualizuje się natomiast w sytuacji, w której dane objęte zakresem wniosku będą dotyczyły życia prywatnego osoby fizycznej, niewpływającego na prowadzoną przez nią działalność publiczną np. tego gdzie wójt udaje się na urlop wypoczynkowy.

Co więcej, patrząc na problem z perspektywy praktycznej należy zaznaczyć, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. W sytuacji jednak, w której dochodzimy do przekonania, że wnioskowana informacja wykracza poza margines dopuszczalnej ingerencji w prywatność (nie ma związku z działalnością publiczną), aktualizują się przesłanki do wydania decyzji administracyjnej[9].

Upraszczając, w sytuacji w której dojdziemy do wniosku, że w sprawie zachodzi konieczność odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji, obowiązkiem staje się wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej. Konsekwencją powyższego jest zastosowanie trybu przewidzianego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego [dalej także: KPA][10]. Z uwagi na powyższe decyzja powinna zwierać elementy wskazane w art. 107 §1 KPA w tym m.in. powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne czy pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia.

Od decyzji takiej przysługuje odwołanie składane w reżimie przepisów KPA, które zgodnie z regulacją szczególną art. 16 ust. 2 pkt 1) u.d.i.p. winno zostać rozpoznane w terminie 14 dni.

[1] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740).

[2] Z. Radwański, Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 1999, s. 156.

[3] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

[4] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713).

[5] Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.).

[6] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, komentarz do art. 5 u.d.i.p. [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016, za: Wyrok TK z 20.03.2006 r., K 17/05, OTK 2006, nr 3, poz. 30, LEX/el.

[7] Ibidem.

[8] Ibidem.

[9] Por. np. Wyrok NSA z 27.05.2020 r., I OSK 1577/19, LEX nr 3028213.

[10] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256
z późn. zm.).