W dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie 7 sędziów (sygn. II OPS 5/19), w której uznał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi.

Wątpliwości wokół możliwości merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w sytuacji, gdy właściwy organ zakończył już postępowanie i wydał decyzję ostateczną, jednak w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji obiektywnie dopuścił się bezczynności, skłoniły Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną do przedstawienia przedmiotowego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA.

Podstawowymi instrumentami zwalczania opieszałości organów administracyjnych w załatwianiu spraw jest ponaglenie, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego na przewlekłość (gdy postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy) lub bezczynność (gdy organ nie załatwił sprawy w terminie).

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [dalej jako: „ppsa”] sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości jest wykładnia art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, która przyczyniła się do powstania rozbieżności w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wprawdzie z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej ppsa z dnia 9 kwietnia 2015 r. zdaje się wynikać, że projektodawca zmierzał przede wszystkim do ograniczenia zakresu zastosowania kompetencji z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa tylko do sytuacji, w których stan bezczynności lub przewlekłości występuje co najmniej w momencie wniesienia skargi (zob. druk nr 1633, Sejm VII kadencji, przedstawiony przez Prezydenta RP projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: „W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. (...) Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości”), jednak z treści normy art. 149 § 1 pkt 3 ppsa nie można wyprowadzić kategorycznego wniosku, że stwierdzenie przez sąd, iż organ dopuścił się w przeszłości bezczynności lub przewlekłości, miało zostać ograniczone jedynie do otwartych temporalnie stanów faktycznych, trwających co najmniej w momencie wniesienia skargi.

Pogląd zakładający dopuszczalność merytorycznego rozpoznania takiej skargi opiera się zasadniczo na argumentacji, iż wydanie ostatecznej decyzji nie eliminuje możliwych negatywnych skutków (także w postaci szkód wyrządzonych przez niewydanie w wymaganym prawem terminie decyzji) trwania w przeszłości stanów bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu administracyjnym. Sądy administracyjne niejednokrotnie podkreślały, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). W tym zakresie orzecznictwo podkreśla także istotną kwestię dostarczenia skarżącemu prejudykatu w postaci sądowego wyroku stwierdzającego, że skarżony organ zachował się nielegalnie, co stanowi konieczny warunek do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego.

Również w piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, że uruchomienie kompetencji z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa nie powinno być uzależnione od momentu wystąpienia lub trwania bezczynności lub przewlekłości postępowania, lecz od tego, czy bezczynność lub przewlekłość rzeczywiście miały miejsce w określonym przedziale czasu poprzedzającym orzekanie sądu. Zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny sąd administracyjny powinien, na podstawie powyższego przepisu, rozpoznać merytorycznie skargę na bezczynność lub przewlekłość nie tylko w razie załatwienia sprawy administracyjnej po wniesieniu skargi, lecz także w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie zostało zakończone przed wniesieniem skargi[1].

W judykaturze funkcjonuje także pogląd przeciwny, w myśl którego wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji nie może zostać wydany, jeżeli w dacie orzekania przez sąd w ogóle nie toczy się już to postępowanie administracyjne, w którym strona skarżąca zarzuca organowi administracji stan bezczynności.

Zwolennicy tego stanowiska podkreślają, że przemawia za nim cel skargi na bezczynność organu administracji, czyli dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. W przypadku wniesienia skargi do sądu na bezczynność już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Składy orzekające, które opowiedziały się za powyższą wykładnią podkreślają również, że przeciwne zapatrywania prowadziłyby w konsekwencji do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania mogłaby być wniesiona w dowolnym czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17 oraz z dnia 10 maja 2018 r., II OSK 895/18). Zdaniem NSA: „W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady” (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r.; sygn. II OSK 853/17). W orzecznictwie podnosi się także, iż kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, powinna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania bezczynności organu administracji publicznej. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego. Nie sposób przy tym premiować strony, która zwleka ze skargą na bezczynność, inicjując postępowanie sądowe już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej prowadzone postępowanie (postanowienie NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. II OSK 1117/19).

Rozstrzygając powyższe wątpliwości, NSA w składzie 7 sędziów podjął następującą uchwałę: „Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”.

Jakkolwiek uchwała składu 7 sędziów NSA wiąże tylko w sprawie, w której została wydana to można spodziewać się, że wpłynie ona w sposób istotny na ujednolicenie orzecznictwa w powyższym zakresie.

 

---

[1] zob. np. J. Wegner-Kowalska, Nowy wymiar ochrony sądowej w sprawach bezczynności administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania, "Państwo i Prawo" 2018, nr 8, s. 65; M. Kotulski, Zaskarżalność bezczynności i przewlekłości do sądu administracyjnego, "Casus" 2014, nr 73;