Wybór prezydenta miasta (burmistrza, wójta) na Prezydenta RP musi skutkować zrzeczeniem się mandatu samorządowego, co doprowadzi do przedterminowych wyborów poprzedzonych rządami w gminie osoby wyznaczonej przez Prezesa Rady Ministrów.

Zapowiedź kandydowania przez obecnego Prezydenta miasta stołecznego Warszawy na urząd Prezydenta RP skłania do analizy przepisów ustrojowego prawa samorządowego w tym zakresie. Warto przy tej okazji przypomnieć, iż podobna sytuacja miała miejsce w 2005 roku, kiedy to ówczesny Prezydent m.st. Warszawy – Lech Kaczyński – został wybrany na Prezydenta RP. Od tego czasu przepisy prawa samorządowego uległy jednak pewnym zmianom.

Przesłanki utraty mandatu prezydenta miasta

W polskim systemie prawnym stosunkowo jasno wyartykułowano okoliczności uniemożliwiające sprawowanie funkcji prezydenta miasta (burmistrza, wójta), które powodują wygaśnięcie jego mandatu. Taki katalog został zamieszczony w Kodeksie wyborczym[1]. Pomimo szerokiego spektrum wymienionych przypadków, żaden jednak nie odwołuje się wprost do sytuacji związanej z wyborem na Prezydenta RP. Jedną z okoliczności powodujących wygaśnięcie mandatu jest natomiast naruszenie zakazu łączenia funkcji prezydenta miasta (burmistrza, wójta) z wykonywaniem funkcji określonych w odrębnych ustawach, co skłania do odniesienia się do unormowań zawartych w ustawie
o samorządzie gminnym[2], która tego rodzaju kwestie reguluje. W samorządowych przepisach ustrojowych również jednak na próżno szukać jakiegokolwiek odwołania się do sytuacji, kiedy prezydent miasta (burmistrz, wójt) zostanie wybrany na Prezydenta RP, bowiem ustawodawca zakazuje jedynie łączenia funkcji wójta z funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie, członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, zatrudnieniem w administracji rządowej, czy z mandatem posła lub senatora[3].

Milczenie ustawodawcy w ww. aktach prawnych nie stanowi jednak o dopuszczalności interpretowania przepisów jako przyzwolenia do jednoczesnego sprawowania władzy wykonawczej w jednostce samorządowej oraz władzy wykonawczej w państwie. Zakaz  łączenia tychże funkcji należy wyprowadzić wprost z przepisów konstytucyjnych, bowiem jak stanowi art. 132 Konstytucji RP[4] Prezydent Rzeczypospolitej nie może piastować żadnego innego urzędu ani pełnić żadnej funkcji publicznej, z wyjątkiem tych, które są związane ze sprawowanym urzędem. Zasadę niepołączalności należy wiązać z zasadą podziału władzy
i  ochrony zapobieżenia nadmiernej kumulacji władzy w rękach jednej osoby, co stanowiłoby zagrożenie dla trwałości systemu demokratycznego.[5] Przez zakaz piastowania „urzędu” należy rozumieć zakaz sprawowania władztwa publicznego w ramach trójpodziału władzy, oraz poza tym podziałem[6]. W przypadku interpretacji sformułowania „funkcji publicznej” Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że "chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów".[7] Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że spod pojęcia osób wykonujących funkcje publiczne należy wyłączyć osoby, które „nie mają żadnego związku z władztwem publicznym (imperium) ani z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (dominium)"[8]. Wykładania art. 132 Konstytucji RP nie pozostawia zatem wątpliwości, że sprawowanie funkcji organu wykonawczego gminy wpisuje się w sprawowanie funkcji publicznej.

W celu niedopuszczenia do powstania kolizji, najodpowiedniejszym rozwiązaniem staje się zatem dokonanie rezygnacji z pełnionej funkcji, tym bardziej, że zgodnie z Kodeksem wyborczym, pisemne zrzeczenie się mandatu prezydenta miasta (burmistrza, wójta) jest jedną z przesłanek jego wygaśnięcia.

W którym momencie wójt powinien zrzec się mandatu?

Ustawodawca nie odpowiada wprost na to pytanie. Jak stanowi jednak wspomniany art. 132 Konstytucji, zakazem objęte jest wyłącznie łączenie funkcji Prezydenta RP z inną funkcją publiczną, co tym samym sugeruje, że do momentu oficjalnego objęcia urzędu głowy państwa, wójt nie jest zobligowany do rezygnowania z mandatu. Nie będzie zatem stanowić naruszenia prawa jednoczesne prowadzenie kampanii wyborczej oraz sprawowanie władzy wykonawczej w gminie. Przyjmuje się[9], że złożenie rezygnacji powinno nastąpić najpóźniej przed przystąpieniem do składania przysięgi przy objęciu urzędu Prezydenta RP.

Zgodnie z przyjętą w Kodeksie wyborczym procedurą[10] rezygnacja ta, zostaje stwierdzona przez komisarza wyborczego, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a zatem od dnia złożenia przez prezydenta miasta (burmistrza, wójta) stosowanego oświadczenia woli. Wystąpienie tego rodzaju zdarzenia, wiąże się jednocześnie z koniecznością zapewnienia ciągłości sprawowania władzy w gminie, w której prezydent miasta (burmistrz, wójt) pełnił swoją funkcję. Sytuację komplikuje fakt, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym[11] wygaśnięcie mandatu prezydenta miasta (burmistrza, wójta) jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. Niezbędne staje się zatem przeprowadzenie przedterminowych wyborów. Zanim jednak zostanie wybrany nowy włodarz, obowiązki prezydenta miasta (burmistrza, wójta) przejmuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów.[12] Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak wprost w jakim czasie to następuje. Należy przyjąć, że powinno to nastąpić „niezwłocznie”, zastrzegając jednocześnie, że objęcie obowiązków komisarza trwa do czasu wybrania nowego prezydenta miasta (burmistrza, wójta). W kwestii przeprowadzenia przedterminowych wyborów ustawodawca jest bardziej precyzyjny i jednoznacznie wskazuje,[13] że zarządzenie i przeprowadzenie (sic!) wyborów następuję w ciągu 90 dni od daty wystąpienia przyczyny. Prezes Rady Ministrów zarządza o przeprowadzeniu wyborów w formie rozporządzenia.

Oczywiście na termin zarządzenia i przeprowadzenia wyborów mogłoby wpłynąć wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych, o których mowa w Konstytucji RP.

Co może osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów?

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa żadnych przesłanek, którymi powinien kierować się Prezes Rady Ministrów wyznaczając osobę pełniącą funkcję prezydenta miasta (burmistrza, wójta). W szczególności brak jest przepisów nakazujących powierzenie takiej funkcji osobie ze struktury danego urzędu miasta (np. ustępującemu wiceprezydentowi) czy jednemu spośród radnych danej gminy. Można jedynie postulować, aby osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów miała doświadczenie w strukturach administracji samorządowej i aby znała specyfikę danej jednostki samorządu terytorialnego, w której funkcję prezydenta miasta (burmistrza, wójta) ma pełnić. Jest to szczególnie istotne wobec jednoczesnego pozbawienia danej gminy zarówno osoby dotychczas pełniącej funkcję organu wykonawczego, jak i jej zastępców. Szczęśliwie w strukturach urzędu w niezmienionej sytuacji pozostają sekretarz i skarbnik oraz pozostali pracownicy samorządowymi, w tym naczelnicy (kierownicy) wydziałów.

Osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów pełniąc funkcję prezydenta miasta (burmistrza, wójta) przejmuje wszystkie jego zadania i kompetencje, w granicach wynikających z przepisów prawa oraz uchwał rady miasta (rady gminy). System prawa samorządowego przewiduje w tym zakresie ciągłość rozwiązań prawnych.

Od decyzji administracyjnych wydawanych przez osobę pełniącą funkcję prezydenta miasta (burmistrza, wójta) przysługuje odwołanie na zasadach ogólnych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego czy Ordynacji podatkowej. Fakt, iż w miejsce organu pochodzącego z wyborów powszechnych czasowo wchodzi osoba wyznaczona przez organ administracji rządowej nie wpływa na strukturę postępowań administracyjnych, w tym na właściwość organów w postępowaniu odwoławczym czy na zakres sądowej kontroli administracyjnej podejmowanych decyzji. Zmianie nie ulegają także procedury poprzedzające wydanie konkretnych decyzji, przykładowo związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Podsumowanie

Czasowe przejęcie funkcji prezydenta miasta (burmistrza, wójta) przez osobę wyznaczoną przez Prezesa Rady Ministrów nie jest sytuacją unikatową. Sytuacje takie zdarzają się w każdej kadencji organów JST. Nie tak dawno z podobną sytuacją mieliśmy do czynienia w Nowej Soli czy Gliwicach, których prezydenci miast uzyskali mandat senatorski. Doświadczenia tego typu miast można śmiało odnieść do sytuacji, w której prezydent miasta (burmistrz, wójt) zostaje wybrany na urząd Prezydenta RP.

[1] Art. 492 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 684 z późn. zm.);

[2] Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz.  506 z późn. zm.);

[3] Art. 27 ustawy o samorządzie gminnym;

[4] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 z późn. zm.);

[5] M. Safjan (red.), Konstytucja RP, Tom II Komentarz do art. 132, Opublikowano: Legalis/el. 2016; J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski, Wydawnictwo Sejmowe, Kancelaria Sejmu, 1999, s. 89;

[6] M. Safjan (red.), Konstytucja RP, Tom II Komentarz do art. 132, Opublikowano: Legalis/el. 2016;

[7] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (K 17/05, OTK-A 2006, Nr 3, poz. 30);

[8] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2007 r. (K 2/07, OTK-A 2007, Nr 5, poz. 48);

[9] J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski, Wydawnictwo Sejmowe, Kancelaria Sejmu, 1999, s. 91; M .Safjan (red.), Konstytucja RP, Tom II Komentarz do art. 132, Opublikowano: Legalis/el. 2016;

[10] Art. 492 §  2a Kodeksu wyborczego;

[11] Ar. 28 e ustawy o samorządzie gminnym;

[12] Art. 28 f ustawy o samorządzie gminnym;

[13] Art. 474 § 2 w zw. z art. 372 § 1 Kodeksu wyborczego;