Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

04.05.2020

Stany nadzwyczajne a funkcjonowanie organów samorządu terytorialnego

drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

W debacie publicznej dotyczącej możliwości wprowadzenia stanu klęski żywiołowej albo stanu wyjątkowego warto zwrócić uwagę na szczególne uprawnienia organów administracji rządowej wobec organów jednostek samorządu terytorialnego

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

W debacie publicznej dotyczącej możliwości wprowadzenia stanu klęski żywiołowej albo stanu wyjątkowego warto zwrócić uwagę na szczególne uprawnienia organów administracji rządowej wobec organów jednostek samorządu terytorialnego

Stany nadzwyczajne

W związku z epidemią koronawirusa w debacie publicznej od dłuższego czasu analizowane są możliwości prawne wprowadzenia na terenie całego kraju jednego z konstytucyjnie określonych stanów nadzwyczajnych. Konstytucja RP stanowi, że w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Z uwagi na charakter i cel niniejszego opracowania zostanie w nim pominięta analiza odnosząca się do stanu wojennego.

Konstytucja RP stanowi, że działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu – w tym szczególne zasady działania organów władzy publicznej oraz ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych - muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa.

Stan klęski żywiołowej może zostać wprowadzony w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Stan ten wprowadza Rada Ministrów na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

Stan wyjątkowy może zostać wprowadzony w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego. Stan ten wprowadza Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów. Stan wyjątkowy wprowadzany jest na okres nie dłuższy niż 90 dni. Przedłużenie stanu wyjątkowego może nastąpić tylko raz, za zgodą Sejmu i na czas nie dłuższy niż 60 dni.

Stan klęski żywiołowej

Tryb wprowadzenia i zniesienia stanu klęski żywiołowej, a także zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu klęski żywiołowej, określa ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej.

Definiuje ona klęskę żywiołową jako katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Przez katastrofę naturalną rozumie się z kolei zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego żywiołu.

W czasie stanu klęski żywiołowej organy władzy publicznej działają w dotychczasowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji, z zastrzeżeniem przepisów przedmiotowej ustawy.

W czasie stanu klęski żywiołowej działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia - jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego województwa (w tym na terenie całego kraju) - kieruje minister właściwy do spraw administracji publicznej lub inny minister, do zakresu działania którego należy zapobieganie skutkom danej klęski żywiołowej lub ich usuwanie, a w przypadku wątpliwości co do właściwości ministra lub w przypadku gdy właściwych jest kilku ministrów - minister wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów.

Na szczególną uwagę w tym kontekście zasługuje art. 13 omawianej ustawy zgodnie z którym w zakresie działań prowadzonych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia minister, o którym mowa powyżej, może wydawać polecenia wiążące organom administracji rządowej, z wyjątkiem Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i wiceprezesów Rady Ministrów, a także wydawać polecenia wiążące organom samorządu terytorialnego.

W razie odmowy wykonania powyższego polecenia lub niewłaściwego wykonywania polecenia przez organy samorządu terytorialnego - minister, o którym mowa powyżej, może zawiesić odpowiednie uprawnienia takiego organu oraz wyznaczyć pełnomocnika do wykonywania tych uprawnień, zawiadamiając o tym właściwego wojewodę i Prezesa Rady Ministrów.

Także w razie niezdolności do kierowania lub niewłaściwego kierowania działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia wojewoda z inicjatywy własnej lub na wniosek starosty może zawiesić uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), określone tejże ustawie, oraz wyznaczyć pełnomocnika do kierowania tymi działaniami. Pełnomocnik w zakresie podejmowanych działań w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia podlega staroście.

Ustawa ta nie daje natomiast podstaw do zawieszenia organów samorządu terytorialnego i powołania w ich miejsce komisarzy rządowych.

Stan wyjątkowy

Tryb wprowadzenia i zniesienia stanu wyjątkowego, a także zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą być ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie stanu wyjątkowego, określa ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym.

W czasie stanu wyjątkowego organy władzy publicznej działają w dotychczasowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji, z zastrzeżeniem przepisów przedmiotowej ustawy.

Z punktu widzenia jednostek samorządu terytorialnego kluczowe znaczenia w tej ustawie ma art. 12. Zgodnie z nim jeżeli organy gminy, powiatu lub samorządu województwa nie wykazują dostatecznej skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych lub w realizacji działań wynikających z przepisów o wprowadzeniu stanu wyjątkowego, Prezes Rady Ministrów, na wniosek właściwego wojewody, może zawiesić te organy do czasu zniesienia stanu wyjątkowego lub na czas określony i ustanowić w ich miejsce zarząd komisaryczny sprawowany przez komisarza rządowego (ust. 1). Komisarza rządowego powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody (ust. 2). Komisarz rządowy z dniem powołania przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji zawieszonych organów gminy, powiatu lub samorządu województwa (ust. 3). Stan zawieszenia organów gminy, powiatu lub samorządu województwa ustaje z upływem czasu określonego przez Prezesa Rady Ministrów oraz z mocy prawa z dniem zniesienia stanu wyjątkowego (ust. 4).

Ustawa o stanie wyjątkowym stanowi także, że decyzje wydane przez organy władzy publicznej na podstawie niniejszej ustawy lub przepisów wykonawczych podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 14).

Powyższa konstrukcja ustawowa znacząco różni się od rozwiązań przyjętych w ustrojowych ustawach samorządowych, które przewidują, że w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Takie działanie ze strony organów nadzoru możliwe jest jednak dopiero po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy.  Komisarza rządowego powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania. Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcia nadzorcze – na gruncie ustrojowych ustaw samorządowych - stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Ustawy te przewidują przy tym wyjątkowo krótkie terminy na rozpatrzenie ewentualnych skarg w przedmiotowym zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny.

Poważne wątpliwości interpretacyjne budzi w tym zakresie stosowanie powyższych regulacji zapewniających ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego podczas stanu wyjątkowego. Ustawa o stanie wyjątkowym nie przewiduje bowiem żadnych szczególnych przepisów dotyczących sądowej kontroli rozstrzygnięć o zawieszeniu organów jednostek samorządu terytorialnego i powołaniu komisarzy rządowych (przepisy takie zostały natomiast wprowadzone w sprawach decyzji w sprawach odosobnienia, cenzury czy kontroli przesyłek / korespondencji), ani też nie odsyła w tym zakresie wprost czy odpowiednio do stosowania przepisów ustrojowych ustaw samorządowych. Biorąc pod uwagę szczególny charakter przepisów o stanie wyjątkowym oraz ich cel związany z wywołaniem możliwie szybko określonych skutków prawnych może to prowadzić do wniosku, że zawieszenie organów samorządu terytorialnego i powołanie zarządu komisarycznego sprawowanego przez komisarza rządowego następuje pomimo zaskarżenia tych rozstrzygnięć do sądu administracyjnego. Pojawia się także wątpliwość czy ewentualna skarga powinna być rozstrzygana na zasadach ogólnych czy też z uwzględnieniem regulacji szczególnej z ustrojowych ustaw samorządowych. Z drugiej strony nie sposób wykluczyć interpretacji nakazującej wskutek braku regulacji szczególnej w ustawie o stanie wyjątkowym stosowanie przepisów o nadzorze nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza, że ustawodawca posługuje się w szeregu z nich ogólnym pojęciem „rozstrzygnięcia nadzorcze”, które mogłoby obejmować także rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie ustawy o stanie wyjątkowym. Jest to tym istotniejsze, gdy weźmie się pod uwagę stanowisko prezentowane w doktrynie, zgodnie z którym granice przedmiotowe zakresu sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie powinny być wyznaczane miejscem zamieszczenia przepisów prawnych, lecz formą czynności prawnej podejmowanej wobec jednostki samorządu terytorialnego.

Ramy i charakter niniejszego artykułu nie pozwalają na szerszą analizę przedmiotowego zagadnienia i przedstawienia jednoznacznych wniosków w tym zakresie. Celem powyższych uwag jest wyłączne zasygnalizowanie istotnego problemu interpetacyjnego.

Podsumowanie

Dyskusja nad wprowadzeniem w związku z epidemią koronawirusa na terenie całego kraju jednego z konstytucyjnie określonych stanów nadzwyczajnych nie pozostaje obojętna na ewentualne działanie organów samorządu terytorialnego. Samo wprowadzenie stanu klęski żywiołowej albo stanu wyjątkowego nie skutkuje z mocy prawa pozbawieniem kompetencji organów samorządu terytorialnego czy ich zawieszeniem. Stwarza jednak podstawę do podjęcia określonych działań przez organy administracji rządowej. Należy mieć nadzieję, że pomimo wyjątkowej sytuacji epidemiologicznej w kraju przepisy te nie będą stosowane, zwłaszcza z pobudek czysto instrumentalnych wpisujących się w trwający spór polityczny.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
DZIAŁY:
Ustrój

Autor artykułu

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj