Najwyższa Izba Kontroli przedstawiła wyniki kontroli dotyczącej nadzoru wojewodów nad stanowieniem aktów prawa miejscowego przez organy jednostek samorządu terytorialnego, wskazując na szereg interesujących kwestii

Zakres kontroli NIK

Na początku kwietnia br. Najwyższa Izba Kontroli opublikowała wyniki kontroli dotyczącej nadzoru wojewodów nad stanowieniem aktów prawa miejscowego przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola NIK objęła także kwestie publikacji przez wojewodów samorządowych aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Kontrolą objęto okres od 2017 do 2019 (I kwartał). Przeprowadzono ją w 6 z 16 urzędów wojewódzkich.

Wyniki kontroli

Zdaniem NIK „zasady stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy j.s.t. oraz sprawowania nadzoru przez wojewodę nad tą działalnością nie zostały w sposób wystarczający i jednoznaczny uregulowane w przepisach prawa, czego wyrazem jest m.in. zróżnicowane orzecznictwo sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach. Nie sprzyja to jednolitości postępowania przy stanowieniu prawa oraz przy sprawowaniu przez wojewodów nadzoru nad działalnością prawodawczą j.s.t. Sytuacja ta może również powodować stan niepewności prawnej oraz podważać zaufanie obywateli do państwa. [wytł. M.K.]”.

Za jedną z głównych stwierdzonych nieprawidłowości NIK uznał brak jednolitości rozstrzygnięć nadzorczych (zdaniem NIK „niektóre z (…) uchwał zostały wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym, stwierdzającym ich nieważność z powodu niezgodności z prawem, natomiast inne, naruszające te same przepisy prawa, wobec niepodjęcia takiego rozstrzygnięcia, obowiązywały nadal, jako zgodne z prawem”). Rozbieżności dotyczyły nie tylko oceny legalności poszczególnych przepisów zamieszczonych w kontrolowanych uchwałach, ale także kwalifikowania konkretnych uchwał jako aktów prawa miejscowego albo aktów o charakterze wewnętrznym.

Stwierdzone rozbieżności w interpretacji przepisów występowały nie tylko pomiędzy kontrolowanymi urzędami wojewódzkim, ale także w ramach poszczególnych urzędów. O ile rozbieżności pomiędzy poszczególnymi urzędami można próbować częściowo usprawiedliwić rozbieżnymi orzeczeniami poszczególnych wojewódzkich sądów administracyjnych, o tyle rozbieżności w ramach jednego urzędu nie znajdują uzasadnienia. Trudno o uzasadnienie także w przypadku rozbieżności dotyczących nowych przepisów, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne.

Za nieprawidłowość uznano także – występującą w 5 z 6 kontrolowanych urzędów wojewódzkich – praktykę odstępowania od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przypadku zobowiązania się przez daną jednostkę samorządu terytorialnego do dokonania zmiany lub uchylenia kwestionowanego aktu we własnym zakresie. Wojewodowie uzasadniali to stosowaniem zasady proporcjonalności wynikającej z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz dążeniem do ochrony przyznanej jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności i samorządności. Skutkiem powyższej praktyki było funkcjonowanie w obrocie prawnym wadliwych uchwał. W skrajnych przypadkach sytuacja taka trwała przez ok. 9 miesięcy.

Należy w tym kontekście podkreślić iż obecnie jedynie ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych w niewielkim zakresie przewiduje tego typu tryb postępowania. Tryb ten zaproponowano w prezydenckim projekcie ustawy  współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk Sejmu VII kadencji nr 1699), który niestety nie został uchwalony przez parlament.

Kontrolujący stwierdzili także istotne rozbieżności w procedurze prowadzenia postępowań nadzorczych przez poszczególnych wojewodów. Dotyczyło to m.in. zawiadamiania o wszczęciu postępowania nadzorczego czy o jego umorzeniu w przypadku braku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo uprzedniego wszczęcia postępowania. Zdaniem NIK wynikało to z braku odrębnego uregulowania zasad prowadzenia takiego postępowania oraz rozbieżności interpretacyjnych związanych z odpowiednim stosowaniem w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skutkowało to zdaniem NIK „pewną uznaniowością stosowania przez wojewodów przepisów k.p.a. w ramach prowadzonych postępowań nadzorczych.”. Niestety NIK w niewystarczającym stopniu odniósł się do przedmiotowej kwestii pomijając chociażby kwestię stosowania do postępowania nadzorczego zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Powstaniu stwierdzonych nieprawidłowości zdaniem NIK sprzyjały braki kadrowe w skontrolowanych urzędach wojewódzkich skutkujące zbyt dużą ilością spraw przypadających na jednego pracownika oraz słabość systemu nadzoru nad prawidłowością realizowanych przez nich zadań (brak procedur wewnętrznych). Kwestie te stanowić mogą jedynie częściowe usprawiedliwienie dla stwierdzonych nieprawidłowości. Nie mogą one bowiem stanowić wytłumaczenia rozbieżności orzeczniczych, które należy wyeliminować nawet przy niewystarczającej ilości pracowników.

Jednocześnie ogromnym zaskoczeniem jest stwierdzone przez NIK w jednym z urzędów wojewódzkim zlecanie oceny zgodności z prawem aktów prawa miejscowego podmiotom zewnętrznym – kancelariom radcowskim i adwokackim. Praktyka taka niestety nie zostało wprost zanegowana przez kontrolujących.

NIK stwierdziła także nieprawidłowości w ogłaszaniu uchwał organów samorządu terytorialnego w wojewódzkich dziennikach urzędowych. W 3 z 6 kontrolowanych urzędów wojewódzkich uchwały były kontrolowane dopiero po uprzedniej ich kontroli w trybie nadzorczym, co jak słusznie wskazało NIK stanowi naruszenie niezwłoczności ogłaszania aktów normatywnych. Jednocześnie w tego typu przypadkach niepublikowana uchwał, co do których wydano rozstrzygnięcie nadzorcze. Z żalem należy bowiem odnotować, iż procedura ogłaszania aktów prawa miejscowego jest niezależna od procedury ich ogłaszania. Jednocześnie publikacji nie podlegają akty organów nadzoru dotyczące wstrzymania wykonalności kontrolowanych uchwał w toku procedury nadzorczej, co nie pozwala adresatom tych uchwał powziąć informacji w tym zakresie.

Jednocześnie we wszystkich skontrolowanych urzędach stwierdzono przypadki nieopublikowania w wojewódzkich dziennikach urzędowych wszystkich podjętych samorządowych aktów prawa miejscowego. Zdaniem kontrolowanych miało to wynikać, z nieprzekazania przez jednostki samorządu terytorialnego tych aktów w wersji elektronicznej do publikacji. Takie sytuacje nie spotykały się jednak z reakcją ze strony wojewodów, którzy swoją bierność uzasadniali brakiem ustawowego obowiązku interwencji w tym zakresie. Tłumaczenie to zdaje się być co najmniej wysoce dyskusyjne biorąc pod uwagę zakres kompetencji przyznanych organom nadzoru w ustrojowych ustawach samorządowych.

NIK stwierdziła jednocześnie brak procedur pozwalających na weryfikację tożsamości treści uchwał przekazanych do publikacji i do nadzoru. Dodatkowo przemawia to za koniecznością skorelowania procedury nadzorczej i promulgacyjnej. Uchwały organów samorządu terytorialnego powinny być przekazywane do organów nadzoru, które po zakończeniu ich kontroli powinny je przekazywać do publikacji (oczywiście z pewnymi wyjątkami dotyczącymi np. przepisów porządkowych).

W trakcie kontroli NIK stwierdzono także nieprawidłowości w publikowaniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych rozstrzygnięć nadzorczych. Jako działanie nierzetelne oceniono publikowanie tych rozstrzygnięć nawet po kilku miesiącach od ich wydania.

Odrębnym zdiagnozowanym przez NIK problemem jest brak publikacji w wojewódzkich dziennikach urzędowych wyroków sądów administracyjnych uwzględniających skargi na rozstrzygnięcia nadzorcze. Jakkolwiek obowiązek taki nie wynika wprost z ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, to jednak da się go wywieść z całokształtu tej regulacji, a przede wszystkim celu jaki pełnić ma wojewódzki dziennik urzędowy. Należy w pełni podzielić w tym zakresie stanowisko NIK, że „na podstawie wojewódzkich dzienników urzędowych nie można było ustalić rzeczywistego stanu prawnego w zakresie obowiązywania aktów prawa miejscowego, których nieważność stwierdził wojewoda w rozstrzygnięciach nadzorczych uchylonych następnie przez sąd”.

NIK pozytywnie ocenił podejmowane w skontrolowanych urzędach wojewódzkich działania prewencyjne i wspierające wobec jednostek samorządu terytorialnego w zakresie prawidłowego tworzenia aktów prawa miejscowego. Do działań takich zaliczono kierowanie do JST pism zawierających informacje dotyczące sposobu wykładni przepisów prawa czy organizację spotkań i szkoleń. Działania opisane w raporcie NIK powinny być podejmowane na szerszą skalę zarówno przez wojewodów, jak i regionalne izby obrachunkowe. Rzeczywisty dialog pomiędzy organami nadzoru a nadzorowanymi jednostkami może w krótkiej perspektywie czasowej przełożyć się na poprawę jakości stanowionych aktów prawa miejscowego oraz mniejszą ilość rozstrzygnięć nadzorczych. Podkreślić przy tym należy, iż powyższych działań w żaden sposób nie można utożsamiać z dokonywaniem wiążącej wykładni obowiązujących przepisów.

Za niezwykle interesujący i niezwykle rzadko podnoszony w debacie uznać należy wątek roszczeń wobec Skarbu Państwa związanych z niewydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru lub też z wydaniem rozstrzygnięcia, które następnie zostało uchylone przez sąd administracyjny. Jakkolwiek kwestia ta została wspomniana jedynie marginalnie na przykładzie jednej konkretnej sprawy, to jednak stanowi istotny impuls do dalszych analiz i rozważań w tym zakresie.

Podsumowanie

Wyniki kontroli Najwyższej Izby Kontroli dotyczące nadzoru wojewodów nad stanowieniem aktów prawa miejscowego przez organy jednostek samorządu terytorialnego zostały wysłane do najważniejszych organów władzy publicznej w Państwie, w tym do podmiotów wyposażonych przez Konstytucję RP w inicjatywę ustawodawczą. Powinny one posłużyć do wypracowania niezbędnych w przedmiotowym zakresie zmian ustawowych polegających przede wszystkim na wprowadzeniu trybu sygnalizacji poprzedzającej wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, doprecyzowaniu zasad prowadzenia postępowania nadzorczego oraz skorelowaniu postępowania nadzorczego i promulgacyjnego. Jednocześnie organy nadzoru powinny być ustawowo zobowiązane do podejmowania działań prewencyjnych i wspierających na rzecz jednostek nadzorowanych. Zmiany w tym zakresie powinny być wynikiem dialogu pomiędzy organami nadzoru a jednostkami nadzorowanymi.