Przepisy znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczące zwolnień kompostownikowych budzą liczne wątpliwości, czego przykładem mogą być najnowsze rozstrzygnięcia nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie.

Nowe przepisy

Ustawa z dnia 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, obowiązująca w swojej zasadniczej części od 6 września 2019 roku, wprowadziła do gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi przydomowe kompostowniki.

Zgodnie z art. 6k ust. 4a znowelizowanej ustawy rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.

Jednocześnie ustawa stanowi, że rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania informacji dotyczących posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne.

Po nowelizacji rada gminy może także w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady.

W której uchwale zwolnienie?

RIO w Warszawie w uchwale Nr 1.12.2020 z dnia 8 stycznia 2020 roku uznała, iż zwolnienie z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym ma charakter obligatoryjny i powinno zostać wyrażone w uchwale w sprawie wyboru metody i ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie pominięcie tego elementu w przedmiotowej uchwale w ocenie RIO stanowi nieistotne naruszenie prawa, które nie skutkuje stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały.

W pełni należy podzielić pogląd RIO o obligatoryjny charakterze zwolnienia kompostownikowego. Najpóźniej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej każda gmina w Polsce zobowiązana będzie do wprowadzenia tego zwolnienia. Rada gminy nie uchwalając zwolnienia będzie naruszać prawo.

Nie można natomiast zgodzić się z RIO co do oceny związanej z miejscem, w którym owo zwolnienie powinno zostać sformułowane. Teza prezentowana przez RIO w Warszawie nie znajduje żądnego oparcia w obowiązujących przepisach. Wręcz przeciwnie – pozostaje ona w sprzeczności z Zasadami techniki prawodawczej. Wynika z nich bowiem, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. W doktrynie wskazuje się w tym zakresie, że „nie jest poprawne wydawanie jednego aktu wykonawczego na podstawie kilku przepisów upoważmiających zawartych w tej samej ustawie, ani też na podstawie kilku upoważnień zamieszczonych w różnych ustawach. W praktyce zdarzają się tego rodzaju przypadki. Mimo, że postępowanie takie może legislator uznać za doraźne ekonomicznie (bo jednym rozporządzeniem [odpowiednio aktem prawa miejscowego – przyp. Autorzy], wydanym w jednym postępowaniu, „wykonuje się” kilka upoważnień), to jednak powstają istotne niejasności wtedy, gdy traci moc jedna z ustaw upoważniających czy choćby jeden z przepisów upoważniających i przychodzi ustalić, w jakim zakresie tracą moc przepisy wykonawcze oparte na danej ustawie (na danych przepisach upoważniających). Ze względu na niebezpieczeństwo niejasności stanu prawnego należy więc konsekwentnie respektować zasadę głosząca, że jednym aktem wykonawczym „wykonuje się” jedno i tylko jedno upoważnienie” (S. Wronkowska, Komentarz do § 119 [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 240-241.). Biorąc pod uwagę, iż art. 6k ust. 4a ucpg stanowi samodzielną podstawę do podjęcia uchwały na jego podstawie powinien zostać uchwalony odrębny akt prawa miejscowego. Za nieistotne naruszenie prawa w związku z tym mogłoby zostać co najwyżej uznane uregulowanie w uchwale w sprawie metody i stawki zwolnienia kompostownikowego. W takiej bowiem sytuacji jeden akt prawa miejscowego byłby wydane na podstawie dwóch różnych przepisów.

Gdyby wolą ustawodawcy było uregulowanie zwolnienia kompostownikowego w konkretnej uchwale podejmowanej na podstawie innych przepisów wyraziłby to wprost, analogicznie jak postąpił w przypadku podstawy do przejęcie przez gminę od właściciela nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Decyzja rady w tym zakresie ma być wyrażona w uchwale w sprawie szczegółowego zakresu świadczenia usług w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie zaś w odrębnej uchwale.

Zgodność zwolnienia z metodą ustalania opłaty

W uchwale Nr  Nr 1.17.2020 z dnia 8 stycznia 2020 roku RIO w Warszawie zakwestionowało uchwałę, w której rada gminy dokonując wybory metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zależnej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość wprowadziła zwolnienie kompostownikowe odnoszące się do gospodarstwa domowego. Zdaniem RIO „skoro wybrana przez radę gminy metoda ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (§1 badanej uchwały), to zwolnienie ustalone w § 3 winno odnosić się do wybranej metody.”

Podzielając stanowisko RIO w tym zakresie należy jedynie domniemywać, iż uchybienie w przedmiotowym zakresie mogło mieć związek z posłużeniem się przez ustawodawcę w art. 6k ust. 4a pojęciem „gospodarstwa domowego”.

Zwolnienie to nie trzecia stawka

Do kwestii kompostowników RIO w Warszawie odniosło się także w uchwale Nr 1.15.2020 z dnia 8 stycznia 2020 roku dokonując kontroli uchwały, w której rada gminy postanowiła, że „zwalnia się w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, którzy w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zadeklarują, że kompostują bioodpady w kompostowniku przydomowym, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości 8,00 złotych z miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – ustala się stawkę opłaty w wysokości 19,00 złotych od osoby zamieszkującej daną nieruchomość”.

RIO słusznie uznała, że rada gminy „miała obowiązek zwolnić w części z opłaty właścicieli nieruchomości kompostujących bioodpady w kompostowniku przydomowym, a nie ustalać stawkę opłaty uwzględniającą zwolnienie. Ustalenie stawki dla tej kategorii nieruchomości stanowi nieuprawnioną modyfikację treści art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.”

Podsumowanie

Przytoczone orzeczenia stanowią jedynie niewielki przykład rozstrzygnięć nadzorczych wydawanych przez regionalne izby obrachunkowe w skali całego kraju. Warto dokonać ich rzetelnej analizy przed przygotowaniem własnych projektów uchwał dostosowujących gminny system gospodarki odpadami komunalnymi do znowelizowanych przepisów.