Nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części obarczone jest sankcją w postaci kary pieniężnej. Wątpliwości budzi jednak kwestia, czy kara ta dotyczy także obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (w ramach tzw. samowoli budowlanej).

Postanowieniem z dnia 20 września 2019 r. (sygn. II OSK 2641/17) Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w orzecznictwie. Sporna problematyka dotyczy interpretacji przepisów o nakładaniu kar pieniężnych za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego.

Z treści przepisów ustawy – Prawo budowlane [dalej jako: „upb” lub „Prawo budowlane”] wynika, że zasadą jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54 upb)[1]. Ustawa przewiduje również sytuacje, w których nie wystarczy samo zawiadomienie organu o zakończeniu budowy, wskazując tym samym przypadki, kiedy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 upb). 

Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 in principio Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 (tj. bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia), organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W orzecznictwie zarysowały się dwie sprzeczne linie odnośnie tego, czy wspomniana kara dotyczy tylko użytkowania obiektów wybudowanych legalnie (tj. takich na które uzyskano pozwolenie na budowę lub dokonano zgłoszenia), czy przepis ten ma również zastosowanie do użytkowania obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej.

Pierwszy z poglądów prezentowanych w judykaturze zakłada, że intencją ustawodawcy było zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej tylko do inwestora, który zrealizował obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie i pomimo posiadania możliwości dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy, przystąpił do użytkowania obiektu, nie wywiązując się z tego obowiązku.

Zwolennicy powyższej teorii podkreślają, że z art. 54 upb (do którego odwołanie znajduje się w art. 57 ust. 7) wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po dokonaniu zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Stosownie do art. 57 ust. 1 upb do zawiadomienia inwestor jest obowiązany dołączyć m.in. oryginał dziennika budowy i oświadczenie kierownika budowy, a to możliwe jest jedynie wówczas, gdy budowa była realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę. W związku z tym, zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ust. 1 upb, to zawiadomienie o zakończeniu legalnie prowadzonej budowy.

NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. (sygn. II OSK 1972/17) podzielił pogląd, zgodnie z którym jeżeli inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, to nie może skutecznie złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, ani też nie może ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 tej ustawy. Realizacja wymagań wynikających z art. 54 i 55 upb jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę (tak też wyroki NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1756/09, z 25 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 230/11, z 27 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 823/12).

Orzeczenia sądów akceptujące w/w pogląd podkreślają, iż w odniesieniu do inwestycji zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej ustawodawca przewidział konsekwencje  wskazane w art. 48 Prawa budowlanego. Postępowanie legalizacyjne wyłącza zatem możliwość zastosowania w stosunku do użytkownika tego obiektu budowlanego procedury przewidzianej w art. 57 ust. 7 upb, gdyż kończy się ono opłatą legalizacyjną bądź nakazem rozbiórki. Te formy zakończenia postępowania są niewątpliwie dotkliwe dla inwestora, który nie przestrzega przepisów ustawy i niejako zastępują karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z tego względu, łączenie trybu wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 7 upb) z innymi, samodzielnymi trybami związanymi z samowolami budowlanymi wydaje się być niecelowe.

W judykaturze wyrażany jest także pogląd przeciwny, zakładający że sankcja wynikająca z art. 57 ust. 7 upb ma również zastosowanie do użytkowania obiektów budowlanych, które zostały zrealizowane nielegalnie.

Tytułem przykładu można wskazać, że w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. (sygn. II OSK 2043/17) sąd ten podkreślił, iż samowola budowlana (rozpoczęcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę) albo prowadzenie robót budowlanych w okolicznościach wymienionych w art. 50 ust. 1 upb, nie oznacza, że można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązków określonych w art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. W ocenie sądu, naruszenie jednych przepisów Prawa budowlanego nie może stanowić premii w postaci braku możliwości egzekwowania przez organy innych przepisów tej ustawy, w tym m.in. przepisów o przystąpieniu do legalnego użytkowania obiektu budowlanego. Stąd też nie można tak interpretować powołanych wyżej przepisów (art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7 upb), że są korzystniejsze dla inwestorów samowoli budowlanych, czy też dla inwestorów realizujących roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i przy braku woli doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zwolennicy tego poglądu podkreślają, że inwestor, który popełnił klasyczną samowolę budowlaną, czy też wykonał roboty budowlane wymagające doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ma szansę na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lub skuteczne zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, dopiero po zakończeniu procedury legalizacyjnej (art. 48–49 Prawa budowlanego) albo procedury naprawczej określonej w art. 51 upb. Nie oznacza to jednak, iż może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego w dowolnym momencie, gdyż przepisy art. 54 i 55 upb nie zawierają żadnych wyłączeń w ich stosowaniu. Poza tym procedura legalizacyjna oraz naprawcza kończą się też obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5, art. 51 ust. 4). Nie można więc tak rozumieć przepisów art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego, że inwestor może bezkarnie przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed ostatecznym zakończeniem tych postępowań.

Podkreśla się także, iż niezasadnym jest przyznawanie taryfy ulgowej inwestorom samowolnie zrealizowanych obiektów w postaci niestosowania wobec nich przepisów o karach pieniężnych. NSA wielokrotnie wskazywał, że: „skoro zabronione jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej zabronione jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego”. (por. wyroki NSA z dnia: 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2809/13; 17 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 124/14; 17 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3049/13; 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2020/15; 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2197/15; 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 174/16).

W związku z powyższymi rozbieżnościami, Naczelny Sąd Administracyjny który stanął przed koniecznością rozstrzygnięcia analogicznego problemu, powziął wątpliwość, czy wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego pozwala na zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także w odniesieniu do obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W związku z tym, postanowieniem z dnia 20 września 2019 r. (sygn. II OSK 2641/17) skład orzekający, działając na podstawie art. 187 ppsa odroczył rozpoznanie sprawy, przedstawiając sporne zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

[1] Zasada ta dotyczy obiektów, na budowę których wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy.