Zdaniem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zakaz dotyczący członkostwa we władzach zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych spółek handlowych przewidziany w art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie odnosi się do spółki z udziałem gminy, a tylko i wyłącznie do spółki z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą wymienione w przepisie osoby.

 Interpelacją nr 3169 z dnia 21 maja 2019r.[1] zwrócono się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z pytaniem czy w związku z treścią art. 24f ustawy o samorządzie gminnym [dalej także: u.s.g.] oraz konsekwencjami wynikającymi z art. 492 §4 i 5 Kodeksu wyborczego[2], a także przepisami ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne[3] [dalej także: ustawa antykorupcyjna] wójt, burmistrz, prezydent miasta może być członkiem rady nadzorczej spółki z udziałem jednostki samorządu terytorialnego innej niż ta, w której wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni swój urząd.

Odpowiadając na wskazaną interpelację poselską, sekretarz stanu w MSWiA cytując treść art. 24f u.s.g. wskazał, iż wójtowie, radni, małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, radnych, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, a także osoby pozostające we wspólnym pożyciu z tymi osobami, nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.

Zdaniem Sekretarza Stanu, literalna wykładnia przepisu art. 24f ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy zdaje się wskazywać, że zakaz w nim przewidziany nie ma zastosowania do spółki z udziałem gminy[4]. Potwierdzeniem powyższego, zgodnie z przedstawioną w odpowiedzi argumentacją, ma być wykładania systemowa art. 24f ust. 2 i art. 24 ust. 2 u.s.g.

Zgodnie z art. 24 ust 2 u.s.g. w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

Zdaniem odpowiadającego, skoro ustawodawca zdecydował się, w obrębie przepisów antykorupcyjnych, na szerokie spektrum ujęcia różnych form organizacyjno-prawnych w przepisie art. 24 ust. 2 u.s.g., to trzeba uznać, że przepis art. 24f ust. 2 ww. ustawy należy interpretować sensu stricto, jako odnoszący się wyłącznie do spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby a nie do spółek z udziałem gminy[5].

W odpowiedzi podjęto także zagadnienie relacji przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Sekretarz Stanu wskazał, iż zarówno art. 24f ust. 2 u.g.n. oraz ustawa antykorupcyjna mają na celu ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Precyzując, powołano się na treść art. 6 ust 1 ustawy antykorupcyjnej, zgodnie z którym wójt, burmistrz, prezydent miasta może zajmować stanowisko w organach spółek prawa handlowego, jeżeli został zgłoszony do ich objęcia przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki, inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitalny; osoby te nie mogą zostać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby.  

Zdaniem odpowiadającego, przepis ten ma charakter uzupełniający względem art. 24f ust. 2 u.g.n. z uwagi na fakt, iż dopełnia przepisy ustawy ustrojowej o regulacje normujące kwestie zajmowania przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta stanowiska w spółce prawa handlowego pod warunkiem, że został do niej zgłoszony przez jednostkę samorządu terytorialnego[6].

Co istotne, zaznaczono także, iż omawiany przepis nie zastrzega, że podmiotem zgłaszającym ma być jednostka samorządu terytorialnego, w której zgłaszany pełni urząd (np. jest wójtem).  Poparcie powyższego ma stanowić okoliczność, iż w ustawie jest mowa o jednostkach samorządu terytorialnego a nie o gminie, w której osoba zgłaszana pełni funkcję wójta[7].

            Stanowisko zaprezentowane w omówionej powyżej odpowiedzi na interpelację poselską, stanowi pewien wyłom w dotychczasowych poglądach doktryny i orzecznictwa. Precyzując z twierdzeń, iż zakaz przewidziany przez art. 24 f ust 2 u.s.g. nie ma zastosowania do spółek z udziałem gmin z uwagi na fakt, iż zakresem obejmuje tylko spółki z udziałem gminnych osób prawnych, wyciągnąć można wniosek, że gmina nie jest gminną osobą prawną. Powyższe doprowadziło w konsekwencji do zajęcia przez Ministra Spraw Wewnętrznych Stanowiska, iż możliwym jest zasiadanie osób pełniących funkcje publiczne w radach nadzorczych spółek z udziałem jednostki samorządu terytorialnego, w której owe funkcje są pełnione.

            Wątpliwości w przedmiotowym zakresie wynikają z konstrukcji szeregu innych przepisów u.s.g. Przykładowo zgodnie z art. 9 ust. 2 u.s.g. gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Powyższe sugeruje, iż już sama gmina jest gminną osobą prawną, a oprócz niej funkcjonować mogą inne gminne osoby prawne. Ustawa dokonuje rozróżnienia na gminę i inne (niż gmina) osoby prawne[8]. Podobnie w art. 43 u.s.g. wskazane jest, iż mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw tym kontekście wskazuje się w doktrynie, że gminną osobą prawną jest przede wszystkim sama gmina[9].

Jak zauważa J. Kostrzewska przyjęcie, że gmina nie jest gminną osobą prawną oznaczałoby, że podmioty wskazane w tym przepisie mogą pełnić określone funkcje w spółkach z udziałem gminy, a nie mogą ich pełnić w spółkach – córkach takich podmiotów[10]. Wniosek taki byłby sprzeczny nie tylko z celem tej regulacji, ale także z założeniem racjonalności samego prawodawcy[11]. Zauważyć bowiem należy, iż za gminną osobę prawną poza gminą należy uznać te osoby prawne, które zostały utworzone przez gminę, w stosunku do których jedynie gmina lub gminy mają prawa własności[12].

            Jak zaznacza J. Kostrzewska: rozwiązania analogiczne do wskazanych w art. 24f ust 2 u.s.g. ustawodawca zawarł także w ustawie o samorządzie powiatowym[13] [dalej także: u.s.p.] oraz w ustawie o samorządzie województwa[14] [dalej także: u.s.w.]. W tych aktach normatywnych wprowadzono definicję powiatowej i wojewódzkiej osoby prawnej stanowiąc, że powiatowymi osobami prawnymi, poza powiatem są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają taki status, praz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustawy wyłącznie przez powiat. W art. 47 ust 2 u.s.w. wskazano, że wojewódzkimi osobami prawnymi, poza województwem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo. W obu przypadkach powiat i województwo zalicza się do kategorii powiatowych lub odpowiednio wojewódzkich osób prawnych[15].

            Z uwagi na powyższe, zdaniem J. Kostrzewskiej, nie ma podstaw, aby art. 24f ust. 2 u.s.g. był interpretowany odmiennie od regulacji dotyczących powiatu i województwa i nakazywał z grona gminnych osób prawnych wykluczyć samą gminę. Przepisy wskazanych ustaw samorządowych należy interpretować systemowo i funkcjonalnie, a przy tym zgodnie z założeniami racjonalnego prawodawcy[16].

Powyższe wątpliwości po raz kolejny dowodzą konieczności kompleksowego podejścia do zmian w ustrojowych ustawach samorządowych. Kolejne punktowe nowelizacje zamiast ułatwiać stosowanie tych ustaw znacząco to utrudniają. Inicjatorzy kolejnych zmian z reguły nie postrzegają ustawy jako całości i koncentrują się na chęci zmiany pojedynczych przepisów. Tymczasem takie zmiany potrafią istotnie wpłynąć na sposób interpretacji innych (niezmienianych przepisów). Przykładów takich sytuacji jest coraz więcej (por. M. Kiełbus, Kontrola spółek komunalnych przez komisję rewizyjną rady gminy).

[1] http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=BCVHBL

[2] Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 684).

[3] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1393 z późn. zm.).

[4] Odpowiedź na interpelację nr 31619 z dnia 09 lipca 2019r.

[5] Ibidem.

[6] Ibidem.

[7] Ibidem.

[8] J. Kostrzewska, Samorządowe przepisy antykorupcyjne uderzają także we współmałżonka, dla prawodlasamorządu.pl;  https://prawodlasamorzadu.pl/2013.06.12-samorzadowe-przepisy-antykorupcyjne-uderzaja-takze-we-wspolmalzonka.html

[9] K. Bandarzewski, Komentarz do art. 43 Ustawy o samorządzie gminnym [w:] P. Chmielnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2013, LEX/el.

[10] J. Kostrzewska, Samorządowe przepisy… op. cit. 

[11] Ibidem.

[12] J. Jagoda, Komentarz do art. 43 Ustawy o samorządzie gminnym [w:] Ustawa… op. cit.;  za A. Deloff-Białek, G. Wyszogrodzki, Powierzenie zadania o udzielenie zamówienia publicznego w kontekście relacji między jednostką samorządu terytorialnego a spółką komunalną, FK 2007/4, s. 50–51.

[13] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 511).

[14] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. Samorząd województwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 512).

[15] J. Kostrzewska, Samorządowe przepisy… op. cit.

[16] Ibidem.