Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

06.06.2019

Interes prawny radnego jako przesłanka wyłączenia się od głosowania

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Wyrokiem z dnia 3 października 2018 roku (II OSK 1667/18) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, stanowiące o zakazie głosowania przez radnego mającego w danej sprawie interes prawny, należy oceniać indywidualnie w kontekście konkretnej uchwały. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli nie dochodzi do zmiany dotychczasowego zagospodarowania, ani do polepszenia dotychczasowych rozwiązań obowiązujących dla nieruchomości radnego, zakaz o którym mowa w art. 25a przytoczonej ustawy nie znajduje zastosowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Miejska w Gryfinie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na który została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący podnieśli m. in., że w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą, jak i przy pracach w komisji brała udział radna, której nieruchomość także została objęta tym aktem prawa miejscowego. Postawiono zarzut, że radna posiada interes prawny w danej sprawie – dlatego wzięcie udziału w głosowaniu przez nią jest sprzeczne z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto podnieśli, że uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza i bezpodstawnie ingeruje w ich prawa własności gruntów. Żądali stwierdzenia nieważności tej uchwały, powołując się na swój interes prawny.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie z uwagi na fakt, że skarżący nie wyjaśnili na czym miałoby polegać naruszenie ich interesu prawnego w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały ani nie wykazali w żaden sposób, czego miałby dotyczyć interes prawny radnej w sprawie wskazanej uchwały. Co istotne zaznaczył także, że głos radnej nie miał decydującego znaczenia przy podejmowaniu tej uchwały, bowiem bez niego uchwała również została by podjęta.

Postanowieniem z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 955/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie. Sąd przyznał, że skarżący dopełnili wymogu wezwania Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi, jednak w zakresie wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego nie wskazano w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie. W związku z tym skarżący nie miał legitymacji do tego, aby wnieść skutecznie skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli na postanowienie WSA w Szczecinie skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie  postanowieniem z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3288/17 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października  2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, że skarżący wykazują swój interes prawny w przysługującym im prawie własności nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wskazał, że skarżący spełnili wymogi wniesienia skargi we właściwym trybie i z uwagi na istotne naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koniecznym było stwierdzenie nieważności tej części uchwały, która dotyczyła działki stanowiącej własność skarżących.

Kolejno Sąd I instancji zauważył, że w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brała udział radna, która posiadała nieruchomość na terenie objętym omawianym planem. Świadczy to o tym, że przedmiot głosowania i przedmiot zaskarżonej uchwały dotyczył interesu prawnego wskazanej radnej, a zatem zaktualizował się wobec niej zakaz wprowadzony w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Sąd ten wskazał, że celem wprowadzenia tego przepisu było  zapobieżenie sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany w celach prywatnych przez radnego, niezależnie od tego, czy wynikiem tego będzie osiągnięcie korzyści majątkowej, czy też będzie chodziło o korzyść innego rodzaju. Głównym celem omawianego artykułu w ustawie samorządowej było zagwarantowanie uczciwego sprawowania przez radnego mandatu i wykluczenie sytuacji wykorzystywania mandatu do własnych korzyści. Przez pojęcie „interesu prawnego” rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Nie ma tutaj znaczenia kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Sama możliwość „otarcia” się o interes prawny radnego wystarcza aby naruszyć wspomniany przepis ustawy samorządowej.

Dlatego też w ocenie tego Sądu naruszenie prawa jest na tyle istotne, że wymaga stwierdzenia nieważności uchwały – tylko w „granicach” interesu prawnego skarżących. Oznacza to, że unieważnieniu podlegają te przepisy planu, które dotyczą działki skarżących. Nieruchomość skarżących, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenu dróg publicznych staję się przestrzenią bezplanową.

Skarżący podnosili także, że przy uchwalaniu planu zostały naruszone stosunki wodne na obszarze objętym planem, co miałoby spowodować potencjalne zalewanie ich gruntu, ale sąd nie znalazł w nich podstaw do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia procedury uchwalania planu w tym zakresie.

Ostatecznie Sąd I instancji uwzględnił skargę i stwierdził nieważność uchwały w części opisanej na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Gryfino, zaskarżając go w całości i zarzucając, że naruszone zostały przepisy ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne zinterpretowanie art. 25a stanowiącego o zakazie głosowania przez radnego posiadającego interes prawny w podejmowanej uchwale. Podniesiono także, że udział radnej w danym głosowaniu był dla niej zupełnie obojętny, o czym świadczy wynik głosowania. W zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono na czym miałby polegać interes prawny radnej, bowiem samo posiadanie takiej nieruchomości nie przesądza jeszcze o posiadaniu interesu prawnego w sprawie. W oparciu o wskazane zarzuty, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

W rezultacie rozpoznania sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Sąd II instancji zważył, że przedmiotem kontroli jest prawidłowość zastosowanej przez WSA w Szczecinie wykładni przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. O treści orzeczenia WSA przesądziło uznanie przez ten Sąd, że sam fakt objęcia nieruchomości radnej uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, świadczy o jej interesie prawnym – a tym samym o potrzebie powstrzymywania się przez nią od głosowania nad zaskarżoną uchwałą. Sąd kontynuował, że naruszenie tego przepisu skutkuje nieważnością uchwały bez potrzeby badania charakteru tego naruszenia, a w szczególności jego istotności tj. możliwego wpływu na treść uchwały. Mimo, że obie wskazane w uzasadnieniu kwestie zostały ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wadliwie, to wyrok okazał się być prawidłowy.

Zgodnie z art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: „Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego”. Słusznie wskazano, że przepis ten ma służyć przeciwdziałaniu wykorzystywania mandatu dla osiągnięcia własnych korzyści w celach prywatnych, bowiem art. 23 ww. ustawy stanowi wprost, że „Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy”. W przypadku omawianego głosowania istnieje obawa, że radny nie będzie kierował się dobrem wspólnoty, lecz własnym interesem. Warto jednak zauważyć, że radni są zarówno mieszkańcami gminy, jak i członkami wspólnoty samorządowej, której dotyczą uchwalane przez nich uchwały.

W ocenie NSA, samo przyjęcie, że radna jest właścicielką nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała świadczyć ma o "zaktualizowaniu" się wobec niej zakazu z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, nie było wystarczające dla oceny jej interesu prawnego. Gdyby tak przyjąć, to pod znakiem zapytania stawałaby możliwość uchwalenia przez radnych wielu uchwał dotyczących ich jako członków wspólnoty samorządowej, czy też ich własności (przykładowo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), jak również wielu uchwał zawierających przepisy gminne. Przykładowo rada gminy uchwala stawki podatku od nieruchomości, które dotyczą wszystkich nieruchomości położonych w gminie. Radny musi być mieszkańcem danej gminy, dlatego wspomniana uchwała podatkowa również go dotyczy.

Zdaniem Sądu, w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakter norm nie jest już tak jednoznaczny. Uchwalane przepisy, z racji tego, że dotyczą konkretnych nieruchomości i regulują sposób ich zagospodarowania przyznają korzyści i nakładają obowiązki na ich właścicieli. Konflikt interesów głosującego jako radnego i właściciela nieruchomości ujawni się na tle regulacji odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność radnego, a nie unormowań dotyczących pozostałych terenów – chyba, że głosujący radny zyskuje korzystniejsze regulacje kosztem innych. Za przykład mogła by tutaj posłużyć sytuacja, gdzie w planie przewidziana jest droga, która przebiega przez działki innych z wyłączeniem działki radnego. Wszystko to wskazuje na to, że sytuacje, w których znajduje zastosowanie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie poddają się uogólnieniu, lecz muszą być oceniane indywidualnie w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji radnego powstałej w następstwie jej uchwalenia. Można przyjąć, że w sytuacji gdy w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi ani do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania, ani do polepszenia dotychczasowych rozwiązań obowiązujących dla nieruchomości radnego kosztem rozwiązań uchwalonych dla innych właścicieli, to zakaz głosowania, o którym mowa w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie ma podstaw. W stosowaniu tego przepisu nie może być zatem żadnego automatyzmu, albowiem bez trudu można określić sytuacje w których zakaz ten nawet przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującym nieruchomość radnego, nie znajdzie najmniejszego uzasadnienia.

NSA wskazał, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o nieważności uchwały w całości lub w części przesądza istotność naruszenia. Będący podstawą wydania wyroku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji nie mógł uznać, że w zaistniałej sprawie nie zachodziła potrzeba badania możliwego wpływu tego naruszenia na treść uchwały i przyjęte tam rozwiązania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie sposób stwierdzić nieważności uchwały w części pozostającej „w granicach interesu prawnego” skarżących bez zbadania istotności tego naruszenia właśnie w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Nie można zatem zgodzić się, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego samo naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym skutkuje nieważnością podjętej uchwały – ponieważ taka sankcja nie wynika z przepisów prawa. Cytowany wcześniej art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że nieważność uchwały uzależniona jest od istotności naruszenia, a tym samym możliwego wpływu na treść uchwały.

W ocenie NSA, mimo błędnych wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy istniały podstawy do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu, a naruszenie to miało charakter istotny. W głosowaniu nad uchwałą wzięła udział radna, która była wnioskodawcą w sprawie powstania planu. Ponadto przedstawiła plan podziału swoich działek i wydzielenia z nich działek pod drogę publiczną, które w następstwie uchwalenia miejscowego planu zostały przejęte przez gminę, za odszkodowaniem, ale nadal stanowią drogę wewnętrzną, nieprzelotową.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie jest prawomocne.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
DZIAŁY:
Inne

Autorzy artykułu

Joanna Kostrzewska

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w prawie administracyjnym ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.

Jakub Kortus

Asystent w Dziale Prawa Administracyjny

Więcej z Wokandy §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj