Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Pozwolenie wodnoprawne to za mało, by określić wysokość opłaty za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019r. (sygn. akt. IV SA/Po 1007/18) uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w P. (dalej jako: Zarząd Zlewni) w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 27 sierpnia 2018r. Zarząd Zlewni, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej u.p.w), § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne [dalej: rozporządzenie] oraz art. 104 K.p.a. określił względem Skarżącego opłatę zmienną za okres I kwartału 2018 r. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 272 u.p.w. argumentując, że opłata zmienna za ww. usługę wodną została ustalona w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym skarżącemu przez Prezydenta Miasta decyzją z dnia 26 czerwca 2014r.

W dniu 13 sierpnia 2018r. Skarżący złożył reklamację nie zgadzając się z wysokością opłaty. Podniósł, że opłata zmienna za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych płacona według stawki określonej w § 8 rozporządzenia powinna odnosić się do rzeczywistej ilości odprowadzanych wód, a nie do Qmax rocznej podanej w pozwoleniu wodnoprawnym. Według Zarządu Dróg Miejskich, podstawę obliczeń dokonywanych przez Zarząd Zlewni stanowić winno opracowanie sporządzone przez Instytut Inżynierii Lądowej Politechniki P., które zawiera wzory obliczeniowe ilości wód opadowych i roztopowych, uwzględniające współczynniki spływu.

Zarząd Zlewni nie uznał reklamacji powołując się na postanowienia art. 272 ust. 5 w związku z art. 272 ust. 17 u.p.w. Zgodnie z przepisem, wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w graniach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzanych wód z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności.

Opłata taka ustalana jest w tym wypadku przez Zarząd Zlewni oraz przekazywana podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty, co miało miejsce w opisywanym stanie faktycznym.

Zdaniem organu, opłata została obliczona zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Za podstawę do ustalenia wysokości opłaty przyjęto jednostkową stawkę opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Natomiast ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych ustalona została na podstawie danych uzyskanych przez organ kontroli gospodarowania wodami.  Zarząd Zlewni argumentował, iż nie oparł dokonanych obliczeń o opracowanie sporządzone przez Instytut Inżynierii Lądowej Politechniki P., ponieważ wszystkie konieczne dane, w tym ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych została podana organowi podczas kontroli gospodarowania wodami przez Skarżącego i zaakceptowane przez niego w protokole.

Ponadto Organ wskazał, że Skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 26.06.2014 r. na odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, co oznacza, że na podstawie art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne.

W związku z wydaną decyzją Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o jej uchylenie w całości. Podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko, dotyczące niewłaściwego sposobu ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Zdaniem Skarżącego, opierając się na danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym, Zarząd Zlewni nieprawidłowo naliczył opłatę zmienną, przyjmując jako podstawę tego naliczenia jedną czwartą wartości teoretycznego, maksymalnego, wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym, przepływu Qmax dla okresu jednego roku. Skarżący wskazał również na fakt dostarczenia do Zarządu Zlewni algorytmu naukowego dotyczącego dokonywania w przedmiotowej sprawie stosownych obliczeń.

Rozstrzygając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na fakt, że powiązanie korzystania z usług wodnych z obowiązkiem uiszczania opłat stanowi swego rodzaju ustawowe „novum”, a jednocześnie jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Innymi słowy Prawo wodne wprowadziło opłaty za usługi wodne, określając zasady ich naliczania oraz stawki górne, a jednocześnie upoważniło Radę Ministrów do wydania rozporządzenia różnicującego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne.

Kontrolując legalność wydanej decyzji na podstawie uregulowań zarówno materialnych jak i procesowych WSA doszedł do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd mianowicie zauważa, że wejście w życie ustawy Prawo Wodne było wynikiem implementacji  Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej. Zgodnie z art. 9 tej Dyrektywy konieczne jest wprowadzenie systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W polskim porządku prawnym postulat ten realizowany jest przez art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

W art. 35 ust. 1 i 2 u.p.w. przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód, przy czym podmiotom tym zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy. Jedną z usług jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 pkt 7 u.p.w.). Wobec powyższego, aby zakwalifikować określone korzystanie wód jako usługę wodną, konieczne jest każdorazowe sprawdzenie, czy spełnione są przesłanki wskazane w art. 35 ust. 1 u.p.w., czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 u.p.w

W ocenie WSA, usługa polegająca na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych jest związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. WSA zauważa, że o ile omawiana opłata wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.  Wynika z tego, że ustawodawca ograniczył obowiązek uiszczania opłat z tytułu odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w system kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej.

Zdaniem WSA, z przedstawionej argumentacji wynika, że organy uprawnione do ustalenia omawianej opłaty nie mogą nie brać pod uwagę okoliczności faktycznych sprawy i poprzestać wyłącznie na aspekcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnopranwnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Jak wskazuje Sąd, uwagę należy zwrócić na fakt, że rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi aktualizuje się dopiero wtedy, gdy istnieją urządzenia wodne, ergo otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W momencie w którym mamy do czynienia z brakiem tego rodzaju urządzeń wodnych nie ma możliwości realizowania rzeczonej usługi, a co więcej nie dochodzi do ziszczenia się hipotezy z art. 268 ust 1 pkt 3 u.p.w., który obliguje do uiszczenia opłaty.

W ocenie Sądu, istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód.

Przyjęcie prezentowanej wykładni jest, w świetle stanowiska Sądu, zgodne z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z tej ustawy, z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Obciążenie opłatą za usługę wodną jest możliwe tylko wtedy, gdy podmiot uprawniony ma realną możliwość korzystania z niej.

Sąd podkreślił także, że zgodnie z art. 274 u.p.w. ustawodawca uregulował maksymalną wysokość stawek opłat za usługi wodne, przy czym zauważyć, należy że we wskazanym przepisie, brak jest regulacji normatywnej w przedmiocie maksymalnej wysokości stawek opłat za usługi wodne takie jak odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przepis ten traktuje bowiem wyłącznie o sytuacji, w której wody odprowadzane są za pomocą otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

W omawianym stanie faktycznym, podstawą do ustalenia opłaty zmiennej było dla organu pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej ustawy - Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. Na gruncie jej uregulowań nie przewidywano opłat za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacji deszczowej lub kanalizacji zbiorczej. Co więcej organ ustalił opłatę zmienną w oparciu o wskazaną w decyzji maksymalną dopuszczalną roczną ilość ścieków, jakie można wprowadzić ze zlewni do wód podzieloną na cztery kwartały, jednak nie podjął próby ustalenia spełnienia drugiej z przesłanek nałożenia opłaty zmiennej jaką jest ujęcie wód opadowych i roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej.

Zdaniem WSA, samo ustalenie, że skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie jest wystarczające do ustalenia opłaty za taką usługę wodną. Do nałożenia takiej opłaty konieczne jest ustalenie, czy wody są odprowadzane systemem kanalizacji deszczowej. Samo istnienie pozwolenia wodnoprawnego nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek dla określenia opłaty za usługi wodnoprawne.

Ograniczając ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia do istnienia pozwolenia wodnoprawnego i wskazanych w nim maksymalnych rocznych wartości podzielonych na kwartały, pomijając jeszcze oddzielne zagadnienie naliczenia opłaty zmiennej na podstawie rzeczywistej ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód, Organ naruszył zdaniem Sądu podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.

Sąd podniósł, że organ nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przepisy art. 7, 77 par 1 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), a ponadto, nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy określając opłatę zmienną za odprowadzanie wód opadowych do rzeki z naruszeniem art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w. oraz art. 272 pkt 5 u.p.w. poprzez przedwczesne zastosowanie przepisu do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom kształtującym hipotezę powyższych norm.

Zdaniem Sądu nie można uznać za trafny i wystarczający argument organu, że to skarżący zawiadomiony o kontroli gospodarowania wodami i zobowiązany do samodzielnego ustalenia faktycznej ilości odprowadzanych wód winien był podać ilości odprowadzanych do wód - wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta w okresie I kwartału 2018r.

Podobnie, nie może zostać uznane za trafne twierdzenie organu, że skoro takie ilości odprowadzonych wód skarżący wpisał w formularzu, to na tej podstawie organ mógł zasadnie ustalić opłatę zmienną. Skarżący już w treści reklamacji kwestionował bowiem wysokość i sposób wyliczenia opłaty. Rolą organu było w tej sytuacji wyjaśnienie wszelkich wątpliwości skarżącego i podjęcie wszelkich czynności koniecznych do załatwienia sprawy i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy administracji powinny bowiem działać na podstawie prawa i załatwiając sprawę administracyjną prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 6 oraz 7 k.p.a.). Sąd podkreślił także, że rolą organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 k.p.a.).

Za nieprawidłowe  zdaniem Sądu należy uznać takie działanie organu, które   spowodowało przerzucenie na skarżącego wszelkich negatywnych konsekwencji jego błędnego przeświadczenia i niewiedzy oraz niezrozumienia intencji organu. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Zważając na powyższą argumentacje WSA uznał, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien kierować się wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd. Powinien prawidłowo przeprowadzić kontrolę, sformułować jej tezę, wyjaśnić, czy spełniona została przesłanka w postaci istnienia urządzeń kanalizacji deszczowej ujmujących wody opadowe lub roztopowe oraz jaka była rzeczywista ilość wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji odprowadzonych deszczowej do rzeki, w okresie I kwartału 2018r.

Wyrok jest nieprawomocny.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj