Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

20.03.2019

Umowa z członkiem zarządu spółki komunalnej jako informacja publiczna

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formie samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Obejmuje ona w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności. Zgodnie z art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek.

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formie samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Obejmuje ona w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności. Zgodnie z art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej[1] jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek.

Spółka prawa handlowego jako jedna z form realizacji przez gminę zadań publicznych

            Spółki prawa handlowego stanowią elastyczną, a jednocześnie podstawową, prywatnoprawną, formę realizowania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań z zakresu gospodarki komunalnej – zarówno w sferze publicznej, jak i poza nią[2]. Jako osoby prawne, spółki te działają przez swoje organy, przy czym jednym z nich jest zarząd. Do zakresu kompetencji członków zarządu wchodzą wszelkie zadania związane z prowadzeniem spraw i reprezentacją spółki.

Praktyka, a także zapadające orzeczenia sądów administracyjnych, pokazują, iż często problemem jest nie tylko ustalenie, czy konkretna spółka realizująca zadania publiczne, czy wydatkująca środki publiczne podpada pod reżim ustawy o dostępie do informacji publicznej[3], jako podmiot zobowiązany do jej udostępniania. Wątpliwości budzi także, czy żądanie przez podmiot trzeci udostępnienia przez spółkę z udziałem gminy, kopii umowy zawartej z członkiem zarządu (np. prezesem zarządu) tej spółki albo uchwały organu spółki regulującej jego wynagrodzenie, stanowi wniosek o informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach udip.

Na wstępie zaznaczyć wypada, iż zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 1 ust 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Zobowiązanymi do jej udzielenia są władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą. Do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej bez wątpienia należy spółka komunalna. W tym zakresie pogląd tak doktryny jak i orzecznictwa sądów administracyjnych został  jednolicie ukształtowany. Wskazuje się w tym zakresie między innymi, że „Skoro spółka realizuje zadania publiczne, to tym samym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej[4]. Co więcej, zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 5 lit d) udip udzieleniu w trybie ustawy podlega informacja o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

W oparciu o przywołaną podstawę prawną, należałoby uznać, że informacja o wysokości wynagrodzenia wypłacanego członkowi zarządu spółki komunalnej, określonego w umowie o pracę albo w uchwale zgromadzenia wspólników czy walnego zgromadzenia spółki, stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy. Poszukując argumentów przemawiających za uznaniem postawionej tezy za prawidłową wskazać wypada w pierwszej kolejności, iż zgodnie z art. 5 ust 2 udip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Prezes zarządu spółki komunalnej „osobą pełniącą funkcję publiczną”?

Podejmując się zdefiniowania pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną”, pod kątem wyjaśnienia, czy członkowi zarządu spółki komunalnej taki status można przypisać, wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że osobą pełniącą funkcje publiczne jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 115 § 13 k.k.[5]  

Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariuszem publicznym jest Prezydent RP, poseł, senator, radny; poseł do Parlamentu Europejskiego; sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej; osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Mimo szerokiego i mającego charakter zamknięty, katalogu osób posiadających status „funkcjonariusza publicznego”, na gruncie udip przyjmuje się, że rozumienie pojęcia „osoby pełniącej funkcje publiczną” przez pryzmat definicji z art. 115 § 13 k.k. jest i tak zbyt wąskie.

Na gruncie regulacji udip przyjmuje się bowiem, że osobą pełniącą funkcje publiczne będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzeniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa[6].

Zgodnie z poglądem prezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny[7], „Pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Ten pierwszy termin jest znacznie szerszy i obejmuje również osoby zajmujące w życiu publicznym istotną pozycję z punktu widzenia kształtowania postaw i opinii ludzi, wywołujące powszechne zainteresowanie ze względu na te lub inne dokonania (…) Analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest w tym wypadku ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.”

W związku z powyższym należałoby uznać, że żądanie udostepnienia umowy o pracę członka zarządu spółki komunalnej, w tym w zakresie wysokości ustalonego wynagrodzenia nie dość, że stanowi informację publiczną, to także nie podlega ustawowym wyłączeniom w zakresie jej udostępnienia z punktu widzenia ochrony prawa do prywatności, jako dotyczące „osoby pełniącej funkcję publiczną”, w rozumieniu przyjmowanym na gruncie art. 5 ust. 2 udip. Wskazać w związku z powyższym wypada, że członek zarządu spółki komunalnej ma bieżący wpływ na funkcjonowanie spółki realizującej zadania gminy, ergo na dysponowanie majątkiem publicznym. Co więcej, zadania te zostały zarządowi spółki powierzone przez władze publiczne i są wykonywane w ramach struktur realizujących cele publiczne. Ponadto, prezes spółki komunalnej pełni niejako funkcje głównego decydenta w zakresie dysponowania majątkiem publicznym, pożytkowania go na określone cele, czy kształtowania gospodarki komunalnej na danym obszarze. Innymi słowy prezes spółki komunalnej (członek zarządu) jest podmiotem, któremu przysługuje odpowiedni zakres kompetencji decyzyjnej, w ramach wykonywania zadań publicznych.  

Zgodnie z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie[8]: „ Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.” Umowa o pracę, a także uchwała zgromadzenia wspólników, czy walnego zgromadzenia spółki komunalnej bez wątpienia może zostać uznana za dokument wytworzony przez podmiot dysponujący majątkiem publicznym, a jednocześnie związany z realizacją przez niego przewidzianych prawem zadań.

Umowa o pracę z członkiem zarządu jako informacja publiczna

Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, utrwalonym wydaje się być pogląd, że umowy o pracę z osobami, które zakwalifikować można jako pełniące funkcje publiczne, stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle poglądu prezentowanego przez sąd administracyjny,[9]Umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca obowiązany jest do wypłaty wynagrodzenia), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.f u.d.i.p.

Zbliżony pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny[10], który stwierdził, że „Umowy o pracę lub innego rodzaju umowy zawierane z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi w Sądzie Najwyższym stanowią informację publiczną.” Sąd wskazał, że „Umowy te obrazują bowiem zasady funkcjonowania Sądu Najwyższego, stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje Sąd Najwyższy.”

W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny[11], który stwierdził, że: „Majątek, którym dysponuje Sąd Najwyższy, jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit. f jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego.”

Uwzględniając powyższe i w drodze analogii, umowę z członkiem zarządu spółki komunalnej, w tym określającą jego wynagrodzenie, uznać należy za umowę dotyczącą majątku publicznego. Uznając członka zarządu spółki komunalnej za osobę pełniącą funkcję publiczną, jawne będą akty, rozstrzygnięcia dotyczące wysokości jego wynagrodzenia, zmiany uposażenia, przyznania premii, nagród, powierzenia i warunków wykonywania funkcji, jak również uzasadnienia w tym zakresie[12]. Zwrócić należy uwagę na fakt, że w każdym przypadku informacja o wynagrodzeniu konkretnej osoby pełniącej funkcje publiczne stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych, ergo jest informacją publiczną[13].

Wskazać wypada, iż zgodnie z poglądem doktryny, umowy podpisane z członkami zarządu w spółce komunalnej, w tym również co do wysokości ich wynagrodzenia, obrazują zasady funkcjonowania spółki, a w szczególności tryb jej działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach wydatkowania środków publicznych[14]. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem także szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać pojęcia dostępu do informacji publicznej i utożsamiać go z dostępem do dokumentów urzędowych[15].

Warto zauważyć, iż zgodnie z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie[16]: „Materia umów cywilnoprawnych zawieranych przez spółkę prawa handlowego, co do zasady, pozostaje poza przedmiotowym zakresem działania u.d.i.p. Dopiero wykazanie, że umowa taka służy czy ma na celu wykonanie zadania publicznego lub jest związana, bądź odnosi się do dysponowania majątkiem publicznym, dawałoby jej przymiot "publicznej", a tym samym i prawo do jej uzyskania.” W świetle przedstawionego stanowiska, umowa cywilnoprawna zawarta między członkiem zarządu spółki, a spółką, na mocy której otrzymuje on wynagrodzenie, także stanowić będzie informację publiczną, podlegającą udostępnieniu.

W odniesieniu do informacji o kosztach wynagradzania członków zarządu spółek komunalnych stanowisko sądu administracyjnego sprowadza się do wskazywania m.in., że  „Informacja w zakresie wysokości wydatków poniesionych na utrzymanie Prezesa przez spółkę komunalną jest informacją publiczną.[17]

Oceniając zasadność upublicznienia informacji o wysokości netto i brutto prezesa zarządu spółki z udziałem publicznym, sąd administracyjny wskazał m.in., iż zbyt szerokie rozumienie zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej może prowadzić do naruszenia zasady ochrony dóbr osobistych, czy też ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jednakże taki wniosek nie narusza chronionych prawnie dóbr, lecz stanowi pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi, a zatem podlega udostępnieniu.[18]

Uwzględniając powyższe należy uznać, że wniosek o udostępnienie umowy z członkiem zarządu spółki komunalnej, zawierającej również informacje dotyczące wysokości, czy składników wynagrodzenia, stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej i powinien zostać rozpatrzony w trybie i na zasadach określonych w udip.


[1] Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 827 z późn. zm.).

[2] Banasiński, Cezary i Jaroszyński, Krzysztof Maurycy. Art. 9. W: Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz. Wolters Kluwer, 2017.

[3] Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.) [dalej: udip];

[4] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.11.2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 373/17: wyrok NSA z dnia 25.09.2018 r., sygn. akt I OSK 921/18;

[5] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska „Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz”; Warszawa, 2016; s. 122

[6] Ibidem, s. 122-123

[7] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006r., sygn. akt. K 17/05

[8] Wyrok WSA w Warszawie dnia 07 marca 2014 r.; sygn. akt II SAB/Wa 771/13;

[9] Wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 lipca 2018 r.; sygn. akt II SAB/Ke 36/18;

[10] Wyrok NSA z dnia 02 kwietnia 2014 r., sygn. akt. I OSK 1741/13;

[11] Wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12;

[12] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska „Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz”; Warszawa, 2016; komentarz do art. 6, s. 150

[13] Ibidem.

[14] Ibidem; s. 159

[15] Ibidem; s. 160

[16] Wyrok NSA z dnia 02 marca 2018r., sygn. akt I OSK 2245/17

[17] Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9.12.2014 r., sygn. akt II SA/Bk 37/14;

[18] Por. wyrok NSA z dnia 29.11.2018 r., I OSK 249/17;

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
DZIAŁY:
Inne

Autorzy artykułu

Joanna Kostrzewska

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w prawie administracyjnym ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.

Martyna Krystman

asystent w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, interesuje się prawem administracyjnym

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj