Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

18.03.2019

„Tajny” projekt nowelizacji ustawy śmieciowej

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share
"

System gospodarki odpadami komunalnymi nie musi być problemem dla gminy / związku międzygminnego – wystarczy znaleźć optymalne rozwiązania dostosowane do warunków lokalnych oraz zgodne z ciągle zmieniającymi się przepisami.

"

Dowiedz się więcej:

Gospodarka odpadami komunalnymi

Pomimo zintensyfikowania prac nad projektem ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw najnowsza wersja projektu ustawy nowelizującej nadal nie jest dostępna na stronach Rządowego Centrum Legislacji

Przyspieszenie prac nad nowelizacją

Od kilkudziesięciu miesięcy w Ministerstwie Środowiska trwają prace nad kolejną nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Poszczególne etapy prac legislacyjnych były wielokrotnie opisywane na łamach naszego Portalu:

W minionym tygodniu do ogólnopolskich organizacji samorządowych trafiła kolejna wersja projektu ustawy nowelizującej datowana na dzień 28 lutego 2019 roku. Projekt ten ma być przedmiotem posiedzenia Zespołu do spaw Infrastruktury, Rozwoju Lokalnego, Polityki Regionalnej oraz Środowiska Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego wyznaczonego na dzień 18 marca 2019 roku.

Kluczowe elementy tego projektu zostały przedstawione w artykule:

Pomimo tak dużego przyspieszenia prac nad ustawą nowelizującą do piątku poprzedzającego posiedzenie Zespołu KWRiST (tj do 15 marca 2019 roku) na stronach Rządowego Centrum Legislacji nie opublikowano najnowszej wersji ustawy nowelizującej.

Założenia zamiast projektu

Zamiast publikacji najnowszej wersji projektu ustawy nowelizującej na stronach internetowych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów pojawiły się zaktualizowane założenia ustawy nowelizującej.

Przedstawiono w nich m.in. rekomendację następujących rozwiązań mających na celu  „ograniczenie wzrostu cen za gospodarowanie odpadami”:

  • zniesienie obowiązku regionalizacji w zakresie zagospodarowywania bioodpadów, niesegregowanych (zmieszanych) odpadów oraz pozostałości z sortowania i z procesów mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, przeznaczonych do składowania – informacje o instalacjach do przetwarzania odpadów komunalnych będą znajdować się na BIP urzędu marszałkowskiego a nie w uchwale ws. wykonania wpgo

Ministerstwo pominęło w tym zakresie szereg istotnych zmian wprowadzonych do projektu ustawy nowelizującej. Po pierwsze ustawy ulegające biodegradacji (frakcja która obejmować będzie także obecne odpady zielone) mają całkowicie zniknąć z systemu reglamentowanego. Instalacje takie będą mogły powstawać bez względu na umieszczenie ich w WPGO. Wystarczające będzie uzyskanie stosowanych decyzji środowiskowych. Jednocześnie nie będzie w tym zakresie żadnych wymogów dotyczących minimalnych mocy przerobowych. W konsekwencji obecne „duże instalacje” o statucie RIPOK będą konkurować z „małymi” i „mikro” instalacjami.

Po drugie Ministerstwo pominęło informacje o propozycji całkowitego uwolnienia strumieni odpadów zmieszanych i pozostałości z sortowania przeznaczonych do składowania, które będą mogły być zagospodarowywane poza obszarem województwa, na terenie którego zostały wytworzone. W konsekwencji znikną nie tylko ograniczenia wynikające z granic regionów, ale także wynikające z granic województw.

Ministerstwo pomija przy tym fakt, że obecne problemy z zagospodarowaniem niektórych frakcji odpadów komunalnych są konsekwencją błędnych decyzji resortu związanych z zaniżaniem mocy przerobowych istniejących instalacji RIPOK na etapie opiniowania projektów wojewódzkich planów gospodarki odpadami komunalnymi. W szeregu przypadków obecnie istniejące instalacje mogłyby z dnia na dzień przyjąć zdecydowanie większy strumień odpadów, gdyby nie „sztuczne” ograniczenia wynikające z WPGO. Jednocześnie Ministerstwo pomija analizę alternatywnych metod pozwalających na zachowanie konkurencyjności pomiędzy instalacji. Zamiast tego proponuje wożenia odpadów po całym kraju.

  • umożliwienie łatwiejszego powstawania instalacji – warunkiem uzyskania decyzji dotyczących lokalizacji, budowy i przetwarzania odpadów nie będzie uwzględnienie tej instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (uchylenie art. 38a ustawy o odpadach)

Także w tym zakresie Ministerstwo koncentruje się na powstawaniu nowych instalacji, których realizacja wymaga czasu i środków, zamiast rozważyć optymalne wykorzystanie obecnie istniejącej infrastruktury odpadowej;

  • umożliwienie stosowania przez gminy łącznie różnych kryteriów różnicujących stawki opłat

Propozycja w tym zakresie godna pochwały i zmierzająca w dobrym kierunku nie jest jednak powiązana z „ograniczenie wzrostu cen za gospodarowanie odpadami”. Metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi służą podziałowi kosztów systemu na właścicieli nieruchomości. Ich wpływ – w ramach kosztów obsługi administracyjnej systemu – na wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest niewielka.

  • możliwość stosowania przez gminę dopłat ze środków własnych pochodzących ze sprzedaży surowców do stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej  gospodarstw domowych

Po pierwsze przełożenie tego pomysłu na treść projektu ustawy nowelizującej należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Zgodnie bowiem z projektem ustawy nowelizującej:

rada gminy może ustalić stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w stopniu, w jakim dochody ze środków własnych pozyskanych ze sprzedaży surowców wtórnych i produktów przygotowanych do ponownego użycia pokrywają koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Po drugie obecna sytuacja na rynku surowców wtórnych skutkować może tym, że proponowany przepis pozostawać będzie „martwym”.

Należy również pamiętać, iż już dziś w systemie są środki ze sprzedaży surowców wtórnych. W większości przypadków stanowią one dochód przedsiębiorców odbierających i zagospodarowujących odpady, co wpływa na wysokość oferowanych przez nich cen za swoje usług na rzecz gmin.

W założeniach nowelizacji wskazano także na „doprecyzowanie przepisu, że gmina może objąć systemem odbierania odpadów komunalnych nieruchomości niezamieszkałe po uzyskaniu zgody właściciela”. Zdanie to jest rażąco nieprawdziwe. Zmiany w tym zakresie nie można bowiem traktować jako doprecyzowania (doprecyzowanie oznacza „określić coś bardziej szczegółowo; uściślić, uszczegółowić” – patrz Słownik Języka Polskiego). Proponowany w tym zakresie przepis stanowi znaczącą zmianę systemową oznaczające de facto wyłączenie nieruchomości niezamieszkałych z systemu gminnego. Właściciele nieruchomości niezamieszkałych kierując się rachunkiem ekonomicznym będą korzystać z usług podmiotów prywatnych poza systemem gminnym, gdyż przedsiębiorcy ci do kalkulacji cen swoich usług biorą całkowicie inne składowe aniżeli gmina przy kalkulacji stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji tak istotna zmiana – nie mająca nic wspólnego z doprecyzowaniem przepisów – negatywnie wpłynie na władztwo gmin nad strumieniem odpadów oraz na szczelność systemu.

Nieprawdziwa jest także zapowiedź wprowadzenia „mechanizmów, dzięki którym środki pozyskiwane przez jednostki samorządu terytorialnego w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będą faktycznie wykorzystywane na pokrywanie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi”. Regulacje w tym zakresie obowiązując od samego początku obowiązywania nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi i były już wielokrotnie doprecyzowywane. Brak jest jakichkolwiek argumentów, aby przepisy te raz jeszcze zmieniać. W szczególności argumentów takich nie przedstawia Ministerstwo Środowiska. Nie można zatem wprowadzać czegoś co już od dawna obowiązuje.

Uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej

Szereg zastrzeżeń budzić może także uzasadnienie najnowszej wersji ustawy nowelizującej, które pod wieloma względami nie odpowiada nowym propozycjom przepisów.

Przykładowo za niezrozumiałe uznać należy twierdzenie, iż „w związku z nowelizacją przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 i 2018 oraz z 2018 r. poz. 1560 i 1603) w zakresie obowiązku przeprowadzania przetargów do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy proponowane jest wprowadzenie zmian w art. 6d polegające na rozdzieleniu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na odbiór i zagospodarowanie odpadów.”. Brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy proponowanym rozwiązaniem a zmianami w prawie zamówień publicznych.

Podobnie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że obligatoryjne rozdzielenie przetargów konieczne jest „ze względu na potrzebę wzmocnienia kontroli gmin nad systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym nadzór nad firmami odbierającymi odpady komunalne.”. Cel te równie dobrze może być osiągnięty poprzez wzmocnienie inspekcji ochrony środowiska z czym mieliśmy do czynienia w niedalekiej przeszłości. Należy pozwolić zreformowanej inspekcji wykazać się skutecznością zanim zacznie się wprowadzać kolejne zmiany będące przykładem nadregulacji.

Podobne uwagi odnieść można do argumentu związanego z obowiązkowym rozliczeniem tonażowym. Ministerstwo twierdzi bowiem, że „możliwość ryczałtowego rozliczania się utrudnia gminom kontrolę nad strumieniem odpadów komunalnych oraz może prowadzić do podwyższenia kosztów systemu (przeszacowanie kosztów odbioru odpadów komunalnych).”. Jednocześnie Ministerstwo nie bierze pod uwagę przerzucenia na gminy ryzyk związanych ze zwiększonym strumieniem odpadów i nieszczelnością systemu.

W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej Ministerstwo Środowiska odnosi się także do relacji pomiędzy wpływami ze sprzedaży surowców wtórnych a stawkami opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazując, że „rada gminy może podjąć uchwałę o rozliczeniu środków własnych pozyskanych ze sprzedaży surowców wtórnych i produktów przygotowanych do ponownego użycia na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania w gminie. Dodanie powyższego przepisu ma celu obniżenie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców.”. Powyższe nie znajduje odzwierciedlenia w treści projektu ustawy nowelizującej.

Odnosząc się do proponowanego określenia różnicy stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku selektywnej zbiórki i jej braku (w najnowszej wersji projektu ustawy nowelizującej zaproponowano relację 1:2 zamiast wcześniejszej 1:4) Ministerstwo wskazało, że „Przeprowadzone ankiety, sygnały płynące od mieszkańców oraz od zarządców nieruchomości jednoznacznie wskazują kryterium cenowe, jako najbardziej skuteczną metodę zachęty do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów przez mieszkańców. Świadomość ekologiczna jest niewystarczającym powodem do proekologicznych zachowań w tym zakresie. Proponowana zmiana zakłada, że niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie będzie skutkowało zgłoszeniem tego faktu przez podmiot odbierający odpady komunalne do gminy, która w drodze decyzji nałoży na właściciela danej nieruchomości wyższą stawkę opłaty za odbiór odpadów komunalnych za miesiąc lub miesiące, w którym nastąpiło naruszenie obowiązku ustawowego. Niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów dotyczy tych właścicieli nieruchomości, którzy nie chcą selektywnie zbierać odpadów i np. notorycznie w pojemnikach na odpady zmieszane umieszczają odpady, które powinny być gromadzone selektywnie w pojemnikach na papier, metale i tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady ulegające biodegradacji. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, kiedy w wyniku pomyłki o charakterze incydentalnym, dany odpad zostanie zdeponowany do nieodpowiedniego pojemnika. [wytł. M.K.]”.

Powyższe tezy nie znajdują potwierdzenia w przedłożonym projekcie ustawy nowelizującej.

Jednocześnie Ministerstwo nie wyjaśniło dlaczego odstąpiło od określenia kryteriów selektywnej zbiórki.

Uzasadniając zmiany w ustawie o odpadach Ministerstwo w dalszym ciągu odwołuje się do uchwały w spawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, mimo iż uchwała ta ma być wykreślona zgodnie z proponowanymi przepisami.

Jednocześnie Ministerstwo wskazuje, iż w zreformowanym systemie gospodarki odpadami „wybór instalacji komunalnych powinien się odbywać z uwzględnieniem zasady bliskości, ale również powinien uwzględniać inne zasady jak np. hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz najlepsze dostępne techniki i technologie wskazane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.”.

Za zaskakujące można uznać twierdzenia zgodnie z którymi „po wprowadzeniu w gminie jednolitych zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie będzie już niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, a więc do spalania będą przekazywane tzw. „odpady resztkowe”, które nie zawierają już odpadów nadających się do recyklingu.”. Ministerstwo zdaje się pomijać regulację zgodnie z którą w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Tym samym jedynie w idealnym świecie „odpady resztkowe” zastąpią odpady zmieszane. W rzeczywistości odpady zmieszane nadal będą występować w systemie w dwóch postaciach: odpady źle posegregowane i odpady pozostające po prawidłowej selekcji.

Zaskakujące wyliczenia

Równie dużo niespodzianek dostarcza Ocena Skutków Regulacji do projektu ustawy nowelizującej.

Analizując wpływ proponowanych zmian na sektor finansów publicznych Ministerstwo Środowiska wylicza projektodawcy wskazali, iż należy liczyć się z możliwym zwiększeniem dochodów gmin w związku z określeniem wyższej stawki opłaty za odpady nieselektywnie zebrane. Powyższe teza bazować musi na dwóch założeniach: (1) obecne stawki za odpady zbierane w sposób nieselektywny są niższe od proponowanych w projekcie, (2) nie spadnie ilość osób uiszczających opłatę za odpady zbierane nieselektywne. Oba założenia uznać należy za wysoce dyskusyjne. Obecnie gminy mogą niemal swobodnie określać stawkę pomiędzy stawkami. Nie ma przy tym ograniczeń, aby relacja obu stawek była większa niż proponowane 1:2. W przypadku założenia dotyczącego ilości osób uiszczających opłatę wyższą należy podkreślić, iż w obecnym stanie prawnym szereg osób czyni to na podstawie złożonych deklaracji o braku selektywnej zbiórki. Zgodnie z proponowanymi przepisami w nowym stanie prawnym stawka wyższa (sankcyjna) uiszczana będzie jedynie na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta, zarządu związku międzygminnego) wydanej po dość skomplikowanym postępowaniu podatkowym, w trakcie którego bezspornie będzie trzeba wykazać brak selektywnej zbiórki. W konsekwencji może okazać się, że ilość podmiotów uiszczających opłatę sankcyjną spadnie.

Jeszcze większe wątpliwości wiążą się z ministerialnymi wyliczeniami dotyczącymi skutków proponowanych zmian w stosunku do nieruchomości letniskowych, wypoczynkowych i niezamieszkałych. Ministerstwo w niezrozumiały sposób -  bazując na proponowanych stawkach maksymalnych, które nie mogą być przekroczone w poszczególnych gminach – stara się wykazać, że dochody gmin z tego tytułu wzrosną. W końcowej konkluzji Ministerstwo stara się wykazać, że łącznie proponowane zmiany przyniosą gminom ponad 990.000.000 zł dodatkowych dochodów.

Należy przy tym odnotować, iż Ministerstwo w przypadku nieruchomości niezamieszkałych potwierdziło, iż opłata powinna być naliczana za każdy z pojemników na poszczególne frakcje. Jest to o tyle istotne, iż niektóre gminy dokonują rozliczeń wyłącznie w oparciu o ilość pojemników na odpady zmieszane (resztkowe).

W przypadku skutków wprowadzenia zwolnień przedmiotowych dla właścicieli nieruchomości zamieszkałych posiadających przydomowe kompostowniki Ministerstwo wskazuje, że „ze względu na konieczność bilansowania się systemu gospodarowania odpadami komunalnymi opłata powinna zostać obniżona o koszt jaki byłby poniesiony przez gminę za odebranie tego typu odpadu.”. Całkowicie pomija się przy tym zwiększone koszty obsługi administracyjnej związane m.in. z koniecznością kontroli w przedmiotowym zakresie.

Za szczególnie zaskakujące uznać należy twierdzenia Ministerstwa mające uzasadnić konieczność obligatoryjnego rozdzielenia postępowań na odbiór i zagospodarowanie odpadów. Zdaniem Ministerstwa Środowiska „Rozdzielenie przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów – w odrębnym przetargu za odbiór będą mogli uczestniczyć przedsiębiorcy nie posiadający infrastruktury do zagospodarowania odpadów, co było konieczne przy połączonych przetargach i ograniczało konkurencyjność podmiotów, w tym zakresie projektowane przepisy również zapewnią wzrost konkurencyjności przedsiębiorców.”. Powyższe twierdzenia nie mają żadnego potwierdzenia w obecnie obowiązującym stanie prawnym.

Podsumowanie

Brak publikacji na stronach Rządowego Centrum Legislacji najnowszej wersji projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw uniemożliwia społeczną kontrolę procesu legislacyjnego, a jednocześnie utrudnia prowadzenie rzeczowej i merytorycznej dyskusji w tym zakresie. Wprowadzanie na kolejnych etapach prac nad ustawą nowelizującą coraz to nowych rozwiązań o charakterze systemowym bez ich uprzedniej prezentacji przedstawicielom interesariuszy systemu odpadowego wskazuje na brak całościowej wizji systemu ze strony Ministerstwa.

Wszystko to sprawia, że dyskutowana od dawna ustawa mająca poprawić sytuację w gospodarce odpadami komunalnymi może ją jeszcze dodatkowo skomplikować.

Cały czas nie jest za późno, aby Ministerstwo Środowiska podjęło odpowiedzialny i rzeczywisty dialog na temat proponowanych zmian.

"

System gospodarki odpadami komunalnymi nie musi być problemem dla gminy / związku międzygminnego – wystarczy znaleźć optymalne rozwiązania dostosowane do warunków lokalnych oraz zgodne z ciągle zmieniającymi się przepisami.

"

Dowiedz się więcej:

Gospodarka odpadami komunalnymi

Autor artykułu

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Więcej z Przepisów §

"

System gospodarki odpadami komunalnymi nie musi być problemem dla gminy / związku międzygminnego – wystarczy znaleźć optymalne rozwiązania dostosowane do warunków lokalnych oraz zgodne z ciągle zmieniającymi się przepisami.

"

Dowiedz się więcej:

Gospodarka odpadami komunalnymi