Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

03.01.2019

Istota porozumienia międzygminnego

drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Kontynuując rozważania nt. porozumień jako formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego rozpoczęte w artykule Porozumienie jako forma współdziałania jednostek samorządu terytorialnego przejdziemy do zagadnień związanych z istotą porozumienia oraz jej konsekwencjami.

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

Kontynuując rozważania nt. porozumień jako formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego rozpoczęte w artykule Porozumienie jako forma współdziałania jednostek samorządu terytorialnego przejdziemy do zagadnień związanych z istotą porozumienia oraz jej konsekwencjami.

Porównując regulacje dotyczące porozumień międzygminnych z regulacjami dotyczącymi związków jednostek samorządu terytorialnego stwierdzić można, że są one, jak już wspomniano w poprzednim artykule, bardzo nieliczne, wręcz ubogie w treść, choć i tak zdecydowanie bardziej rozbudowane regulacje  dotyczące związków  gminnych, powiatowych i powiatowo-gminnych w wielu sytuacjach ocenić należy jako niewystarczające.

Wszystkie ustawy samorządowe dopuszczają możliwość współdziałania jednostek w formie porozumienia. W przypadku u.s.g. kwestię  istoty porozumień reguluje art. 74 zawarty w rozdziale 7 Związki i porozumienia międzygminne.   Dotyczy on wyłącznie porozumień międzygminnych, stanowiąc podstawę współdziałania gmin w formie porozumienia oraz lapidarnie  określający   istotę porozumienia. Z przepisu tego wynika, że istotą porozumienia jest powierzenie zadań przez gminy do wykonywania zadań jednej z nich  (art. 74 ust. 1 u.s.g.). Gmina przejmująca do wykonania zadania (gmina wykonująca) objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin związane z powierzonymi jej zadaniami. Gminy powierzające zadania mają, jak uprzednio wskazywano obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonych zadań (art. 74 ust. 2 u.s.g.)[1]. Dopełnieniem tej regulacji w zakresie porozumieć międzygminnych jest art. 8 ust. 2b u.s.g., który przekazuje  kwestie sporne majątkowe wynikłe z porozumień do właściwości sądów powszechnych.

Kwestią jak dotychczas nie budzącą wątpliwości w świetle art. 74 ust. 1 oraz ust. 2 u.s.g. jest to, że w przypadku porozumień gminnych, gmina przejmująca zadania na podstawie porozumienia realizuje je jako własne, we własnym imieniu i na własny rachunek. Nie oznacza to jednak uwolnienia gminy przekazującej zadania od  odpowiedzialności o charakterze politycznym za sposób wykonywania zadań przez gminę przejmującą.  

Kwestią o charakterze wstępnym wydaje się przesądzenie, czy przepisy ustaw ustrojowych, w tym u.s.g. stanowią samoistną podstawę kompetencyjną do zawierania porozumień we wszystkich obszarach zadań przekazanych gminom przez ustawodawcę, czy też niezbędne jest wyrażenie nadto szczegółowego umocowania w innych ustawach określanych niekiedy jako materialne, czy też szczegółowe (to ostatnie określenie wydaje się bardziej uzasadnione, gdyż ustawy takie jak np. ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odbiór ścieków, ustawa o publicznym transporcie zbiorowym i inne zawierają zarówno regulacje o charakterze materialno-prawnym, jak i ustrojowe oraz procesowe). Dominujący wydaje się pogląd o dopuszczalności korzystania z przewidzianych form współpracy, w zasadzie w sposób nieskrępowany wyłącznie na podstawie ustaw ustrojowych. Nie jest zatem wymagane umocowanie do zawierania porozumień wyrażonych w szczegółowych ustawach. To wszelkie ograniczenia możliwości przekazywania zadań drogą porozumień powinny być wyraźnie przewidziane ustawami szczegółowymi.

Generalnie wskazać jednak można, że przedmiotem przekazania określonych zadań i kompetencji mogą być wyłącznie zadania, w które prawodawca ustawowo wyposażył gminę (jest to spostrzeżenie aktualne, także w odniesieniu do przekazywania zadań przez inne, niż gmina jst) na moment przekazywania zadań. Możliwość  delegowania zadań, jak wspomniano musi wyraźnie przewidywać prawodawca i wymóg ten w pełni spełniają wszystkie ustawy ustrojowe.  Podkreślić należy, że twierdzenie to skuteczne jest także w odniesieniu do możliwości dalszego delegowania (subdelegowania) zadań i kompetencji nabytych w sposób inny niż na podstawie ustawy. W rezultacie możliwość dalszego przekazywania zadań nabytych na podstawie porozumienia wymagałaby  szczególnego umocowania ustawowego.

Bliższej analizy wymaga określenie co może być przedmiotem porozumień. Przedmiotem przekazania w świetle u.s.g. mogą być wszelkie zadania,  a więc   zarówno własne jak i   z zakresu administracji rządowej  zlecone na podstawie ustaw.  Ta kwestia uregulowana jest bowiem art. 8 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.[2] Z postanowień art. 20 u.w.a.r.w. wynika, że wojewoda powierzać może określonym jednostkom, w tym jst zadania do wykonywania w jego imieniu.

Nie powinien  budzić wątpliwości publicznoprawny charakter porozumienia, choć do jego zawarcia dochodzi w drodze zgodnych oświadczeń woli uczestników. W zakresie przekazywania określonych zadań i kompetencji dochodzi przecież do zmiany właściwości organów, a więc do zmiany o charakterze ustrojowym. Bez najmniejszych wątpliwości zatem,  porozumienie przynajmniej w części w jakiej następuje określenie zakresu  przekazywanych  zadań, porozumienie zmierza do  wywołania bezpośrednich skutków prawnych w sferze prawa publicznego i skutki  te w sposób bezpośredni wywołuje. Z tej racji porozumienie jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wywołującym skutki w sferze publicznoprawnej. Nie jest to przecież z założenia umocowanie organów gminy przejmującej zadania do jednorazowego podjęcia określonych działań, choć dopuszczalne jest przecież także zawieranie takich porozumień (np. w zakresie powierzenia przez jedną gminę na rzecz innej gminy przekazującej, obowiązku wybudowania drogi publicznej stanowiącej kontynuację drogi na terenie gminy przekazującej).  W przypadku przekazywania realizacji zadań wymagających trwałej aktywności np. w zakresie zaopatrzenia w wodę, chodzi o przekazanie obowiązku  każdorazowego ich realizowania  w zakresie i sposób (sposoby) ustawowo wskazane   normami prawa powszechnie obowiązującego.   Konsekwencje przekazywania zadań dotyczą  wobec tego nie tylko organów  gmin/  stron porozumienia,  ale także adresatów  działań podejmowanych na podstawie porozumienia przez organy gminy je przejmującej. Porozumienie wywołuje zatem szerokie skutki prawne także w odniesieniu do podmiotów trzecich, w tym zwłaszcza  poddanych władztwu gmin/stron porozumienia. W konsekwencji zatem stwierdzić należy, że istotą porozumienia jest wywoływanie na podstawie norm prawa powszechnie obowiązującego bezpośrednich skutków w sferze prawa publicznego. W wyniku zawarcia porozumienia zmianie ulega treść norm prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym stwierdzić należy, że porozumienie ma charakter prawotwórczy, a więc kształtujący treści norm prawa powszechnie obowiązującego. Powyższe jednak wymaga dalszych uzupełnień i analiz.

Dokonanie zmian w zakresie zadań realizowanych przez gminy uczestniczące w porozumieniu pociąga za sobą konsekwencje w postaci przejęcia praw i obowiązków z nimi związanych przez gminę przejmującą zadania. W szczególności dotyczy to określonych form prawnych, w jakich zadania te będą realizowane. O tym jednak oraz o dalszych istotnych konsekwencjach dotyczących porozumień mowa będzie  w kolejnym opracowaniu.

 


[1] O kwestiach finansowych była szerzej mowa w poprzednim artykule.

[2] Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, t.j. Dz.U. 2017 poz. 2234 (u.w.a.r.w)

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
DZIAŁY:
Ustrój

Autor artykułu

Prof. UAM dr hab. Krystian Ziemski

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, profesor nadzwyczajny na WPiA UAM, Senior Partner, ekspert w zakresie prawa administracyjnego, prawa samorządu terytorialnego oraz energetycznego

Więcej z Praktyki §

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj