Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

03.01.2019

Istota porozumienia międzygminnego

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Kontynuując rozważania nt. porozumień jako formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego rozpoczęte w artykule Porozumienie jako forma współdziałania jednostek samorządu terytorialnego przejdziemy do zagadnień związanych z istotą porozumienia oraz jej konsekwencjami.

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

Kontynuując rozważania nt. porozumień jako formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego rozpoczęte w artykule Porozumienie jako forma współdziałania jednostek samorządu terytorialnego przejdziemy do zagadnień związanych z istotą porozumienia oraz jej konsekwencjami.

Porównując regulacje dotyczące porozumień międzygminnych z regulacjami dotyczącymi związków jednostek samorządu terytorialnego stwierdzić można, że są one, jak już wspomniano w poprzednim artykule, bardzo nieliczne, wręcz ubogie w treść, choć i tak zdecydowanie bardziej rozbudowane regulacje  dotyczące związków  gminnych, powiatowych i powiatowo-gminnych w wielu sytuacjach ocenić należy jako niewystarczające.

Wszystkie ustawy samorządowe dopuszczają możliwość współdziałania jednostek w formie porozumienia. W przypadku u.s.g. kwestię  istoty porozumień reguluje art. 74 zawarty w rozdziale 7 Związki i porozumienia międzygminne.   Dotyczy on wyłącznie porozumień międzygminnych, stanowiąc podstawę współdziałania gmin w formie porozumienia oraz lapidarnie  określający   istotę porozumienia. Z przepisu tego wynika, że istotą porozumienia jest powierzenie zadań przez gminy do wykonywania zadań jednej z nich  (art. 74 ust. 1 u.s.g.). Gmina przejmująca do wykonania zadania (gmina wykonująca) objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin związane z powierzonymi jej zadaniami. Gminy powierzające zadania mają, jak uprzednio wskazywano obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonych zadań (art. 74 ust. 2 u.s.g.)[1]. Dopełnieniem tej regulacji w zakresie porozumieć międzygminnych jest art. 8 ust. 2b u.s.g., który przekazuje  kwestie sporne majątkowe wynikłe z porozumień do właściwości sądów powszechnych.

Kwestią jak dotychczas nie budzącą wątpliwości w świetle art. 74 ust. 1 oraz ust. 2 u.s.g. jest to, że w przypadku porozumień gminnych, gmina przejmująca zadania na podstawie porozumienia realizuje je jako własne, we własnym imieniu i na własny rachunek. Nie oznacza to jednak uwolnienia gminy przekazującej zadania od  odpowiedzialności o charakterze politycznym za sposób wykonywania zadań przez gminę przejmującą.  

Kwestią o charakterze wstępnym wydaje się przesądzenie, czy przepisy ustaw ustrojowych, w tym u.s.g. stanowią samoistną podstawę kompetencyjną do zawierania porozumień we wszystkich obszarach zadań przekazanych gminom przez ustawodawcę, czy też niezbędne jest wyrażenie nadto szczegółowego umocowania w innych ustawach określanych niekiedy jako materialne, czy też szczegółowe (to ostatnie określenie wydaje się bardziej uzasadnione, gdyż ustawy takie jak np. ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odbiór ścieków, ustawa o publicznym transporcie zbiorowym i inne zawierają zarówno regulacje o charakterze materialno-prawnym, jak i ustrojowe oraz procesowe). Dominujący wydaje się pogląd o dopuszczalności korzystania z przewidzianych form współpracy, w zasadzie w sposób nieskrępowany wyłącznie na podstawie ustaw ustrojowych. Nie jest zatem wymagane umocowanie do zawierania porozumień wyrażonych w szczegółowych ustawach. To wszelkie ograniczenia możliwości przekazywania zadań drogą porozumień powinny być wyraźnie przewidziane ustawami szczegółowymi.

Generalnie wskazać jednak można, że przedmiotem przekazania określonych zadań i kompetencji mogą być wyłącznie zadania, w które prawodawca ustawowo wyposażył gminę (jest to spostrzeżenie aktualne, także w odniesieniu do przekazywania zadań przez inne, niż gmina jst) na moment przekazywania zadań. Możliwość  delegowania zadań, jak wspomniano musi wyraźnie przewidywać prawodawca i wymóg ten w pełni spełniają wszystkie ustawy ustrojowe.  Podkreślić należy, że twierdzenie to skuteczne jest także w odniesieniu do możliwości dalszego delegowania (subdelegowania) zadań i kompetencji nabytych w sposób inny niż na podstawie ustawy. W rezultacie możliwość dalszego przekazywania zadań nabytych na podstawie porozumienia wymagałaby  szczególnego umocowania ustawowego.

Bliższej analizy wymaga określenie co może być przedmiotem porozumień. Przedmiotem przekazania w świetle u.s.g. mogą być wszelkie zadania,  a więc   zarówno własne jak i   z zakresu administracji rządowej  zlecone na podstawie ustaw.  Ta kwestia uregulowana jest bowiem art. 8 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.[2] Z postanowień art. 20 u.w.a.r.w. wynika, że wojewoda powierzać może określonym jednostkom, w tym jst zadania do wykonywania w jego imieniu.

Nie powinien  budzić wątpliwości publicznoprawny charakter porozumienia, choć do jego zawarcia dochodzi w drodze zgodnych oświadczeń woli uczestników. W zakresie przekazywania określonych zadań i kompetencji dochodzi przecież do zmiany właściwości organów, a więc do zmiany o charakterze ustrojowym. Bez najmniejszych wątpliwości zatem,  porozumienie przynajmniej w części w jakiej następuje określenie zakresu  przekazywanych  zadań, porozumienie zmierza do  wywołania bezpośrednich skutków prawnych w sferze prawa publicznego i skutki  te w sposób bezpośredni wywołuje. Z tej racji porozumienie jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wywołującym skutki w sferze publicznoprawnej. Nie jest to przecież z założenia umocowanie organów gminy przejmującej zadania do jednorazowego podjęcia określonych działań, choć dopuszczalne jest przecież także zawieranie takich porozumień (np. w zakresie powierzenia przez jedną gminę na rzecz innej gminy przekazującej, obowiązku wybudowania drogi publicznej stanowiącej kontynuację drogi na terenie gminy przekazującej).  W przypadku przekazywania realizacji zadań wymagających trwałej aktywności np. w zakresie zaopatrzenia w wodę, chodzi o przekazanie obowiązku  każdorazowego ich realizowania  w zakresie i sposób (sposoby) ustawowo wskazane   normami prawa powszechnie obowiązującego.   Konsekwencje przekazywania zadań dotyczą  wobec tego nie tylko organów  gmin/  stron porozumienia,  ale także adresatów  działań podejmowanych na podstawie porozumienia przez organy gminy je przejmującej. Porozumienie wywołuje zatem szerokie skutki prawne także w odniesieniu do podmiotów trzecich, w tym zwłaszcza  poddanych władztwu gmin/stron porozumienia. W konsekwencji zatem stwierdzić należy, że istotą porozumienia jest wywoływanie na podstawie norm prawa powszechnie obowiązującego bezpośrednich skutków w sferze prawa publicznego. W wyniku zawarcia porozumienia zmianie ulega treść norm prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym stwierdzić należy, że porozumienie ma charakter prawotwórczy, a więc kształtujący treści norm prawa powszechnie obowiązującego. Powyższe jednak wymaga dalszych uzupełnień i analiz.

Dokonanie zmian w zakresie zadań realizowanych przez gminy uczestniczące w porozumieniu pociąga za sobą konsekwencje w postaci przejęcia praw i obowiązków z nimi związanych przez gminę przejmującą zadania. W szczególności dotyczy to określonych form prawnych, w jakich zadania te będą realizowane. O tym jednak oraz o dalszych istotnych konsekwencjach dotyczących porozumień mowa będzie  w kolejnym opracowaniu.

 


[1] O kwestiach finansowych była szerzej mowa w poprzednim artykule.

[2] Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, t.j. Dz.U. 2017 poz. 2234 (u.w.a.r.w)

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
DZIAŁY:
Ustrój

Autor artykułu

Prof. UAM dr hab. Krystian Ziemski

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, profesor nadzwyczajny na WPiA UAM, Senior Partner, ekspert w zakresie prawa administracyjnego, prawa samorządu terytorialnego oraz energetycznego

Więcej z Praktyki §

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj