Zarządzenie w sprawie opłat na cmentarzu komunalnym jako akt prawa miejscowego

Zarządzenie Burmistrza, wydane w efekcie przekazania kompetencji przez Radę Miejską, na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej jest aktem prawa miejscowego, jeśli określa sytuację powtarzalną i ma charakter generalny.

19 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1909/16) oddalił skargę kasacyjną Burmistrza Miasta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. IV SA/Gl 890/15) z dnia 11 kwietnia 2016 roku w sprawie ze skargi na zarządzenie Burmistrza Miasta, które dotyczyło ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych.

Wyrok ukształtował się w następującym stanie faktycznym

Burmistrz Miasta wydał zarządzenie ustalające opłaty na cmentarzach komunalnych. Powyższe zarządzenie zostało zaskarżone. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez Burmistrza w całości zarzucając między innymi wydanie aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożenie opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. Organ wniósł o oddalenie skargi, jednakże Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości przyjmując za zasadne argumenty skarżącego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz Miasta. Zaskarżył w niej wyrok w całości zarzucając między innymi błędne uznanie, że zarządzenie miało charakter prawa miejscowego oraz brak legitymacji skarżącego do wystąpienia ze skargą.

W rezultacie rozpoznania skargi kasacyjnej Burmistrza Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności NSA uznał argumentację Sądu I instancji, z której wynika, że interes prawny skarżącego w przedmiotowej sprawie został naruszony. Kryterium „interesu prawnego” musi być stwierdzone poprzez wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Taki związek wystąpił w niniejszej sprawie, ponieważ akt wydany przez Burmistrza kształtował sytuacje prawną skarżącego poprzez nałożenie na niego obowiązku, polegającego na wniesieniu opłaty.

W ocenie NSA, istotnym z punktu widzenia sprawy było ustalenie charakteru prawnego zarządzenia Burmistrza Miasta.

Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (dalej jako: u.g.k.) Rada Miejska posiada kompetencje do ustalania wysokości cen i opłat lub określania sposobu ich ustalania w drodze uchwały. Ustęp drugi tego artykułu stwarza możliwość powierzenia uprawnień w tym zakresie organowi wykonawczemu.

Korzystając zatem z przysługującego jej prawa, Rada Miejska powierzyła Burmistrzowi Miasta wyłączne uprawnienia do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zarządzenie wydane w wyniku subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k jest, w ocenie NSA, aktem prawa miejscowego. Wspomniany przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera wszystkie niezbędne elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego co sprawia, że jest samoistną podstawą do stanowienia takich aktów. Przepis ten zarazem stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który przyznaje organom gminy kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Sądem I instancji co do uznania przedmiotowego zarządzenia jako akt normatywny powszechnie obowiązujący na terenie miasta. NSA wskazał, że skoro adresaci zarządzenia nie są imiennie oznaczeni, a akt obejmuje sytuacje powtarzalne, to ma on charakter generalny.

Sąd zwrócił również uwagę, iż w konsekwencji błędnej interpretacji Burmistrza Miasta co do charakteru prawnego przedmiotowego zarządzenia, jest ono obarczone wadą powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności z powodu braku promulgacji.

Stosownie do art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa.

Zastosowanie będzie miał więc art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Według tego artykułu akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wejście w życie następuje, co do zasady, w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że sam akt przewiduje dłuższy lub krótszy okres vacatio legis.

Okres wejścia w życie, który jest krótszy niż 14 dni może być zastosowany jedynie w uzasadnionych przypadkach. Z kolei natychmiastowe wejście w życie uzasadnione może być jedynie ważnym interesem państwa z uwzględnieniem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów).

Jak ustalił Naczelny Sąd Administracyjny, skoro przedmiotowe zarządzenie miało charakter powszechnie obowiązujący, wymóg publikacji powinien zostać spełniony. Z treści zarządzenia wynika, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia co stanowi istotne naruszenie art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, a tym samym podstawę do stwierdzenia  jego nieważności.