Porozumienie jest jedną z form współpracy jednostek samorządu terytorialnego możliwą do zastosowania na wszystkich poziomach samorządności. Jest to w praktyce najczęściej stosowana forma współpracy. Lapidarność uregulowań w ustawach ustrojowych sugerować zdaje się, iż jest to forma niezwykle prosta, łatwa w stosowaniu, niewymagająca podejmowania skomplikowanych, sformalizowanych działań, które niezbędne są w przypadku tworzenia związku jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa o samorządzie gminnym1 o porozumieniach traktuje w art. 8 dotyczącym również porozumień zawieranych przez gminy z administracją rządową, co nie będzie przedmiotem zainteresowań w niniejszym opracowaniu, oraz w Rozdziale 7 Związki i porozumienia międzygminne, w którym wyłącznie art. 74 u.s.g. dotyczy porozumień.

Przepisem tym określono istotę porozumienia międzygminnego wskazując, że jego przedmiotem jest powierzenie jednej z gmin określonych zadań gmin pozostałych (art. 74 ust. 1 u.s.g.). W art. 74 ust. 2 u.s.g. wskazano, że skutkiem zawarcia porozumienia jest przejęcie przez gminę mającą realizować powierzone zadania, praw i obowiązków pozostałych gmin. Ponadto wskazano tam, że gminy powierzające zadania mają obowiązek udziału w kosztach ich realizacji.

Art. 8 u.s.g. wyraża postanowienie uzupełniające w stosunku do treści art. 74 u.s.g. dotyczącego wyłącznie porozumień o charakterze międzygminnym. Postanowienia art. 8 u.s.g. odnoszą się do wszystkich porozumień z udziałem jst, a więc także, zawieranych z administracją rządową. W art. 8 ust. 2a u.s.g. wskazano, że porozumienia zawierane mogą być przez gminy także z powiatami oraz województwami. Nadto w art. 8 u.s.g. zawarto bardzo ogólne postanowienia dotyczące zasad finansowania działalności gminy przejmującej zadania. W art. 8 ust. 3 u.s.g. wskazano, że gmina przejmująca musi otrzymywać od podmiotów przekazujących zadania środki finansowe w wysokości koniecznej do ich wykonywania. Co do określenia szczegółowych zasad i terminów przekazywania środków koniecznych dla wykonywania przez gminę zadań zleconych, w zakresie zadań przekazanych ustawowo odesłano do postanowień ustaw, a w odniesieniu do zadań przekazanych w drodze porozumień do postanowień ujętych w zawartych porozumieniach (art. 8 ust. 4 u.s.g.). Tak więc to w zawieranych porozumieniach określa się szczegółowo kwestie związane z finansowaniem działań gminy przejmującej. Rzecz jednak w tym, że art. 8 ust. 4 u.s.g. dotyczy tylko porozumień, o których mowa w art. 8 ust. 3 u.s.g., a ten dotyczy tylko porozumień o których mowa w art. 8 ust. 1, 2 i 2a u.s.g. Przepisy te natomiast dotyczą wykonywania zadań zleconych powierzonych gminom ustawowo (ust. 1), na podstawie porozumień zawartych z administracją rządową (ust. 2) oraz porozumień zawartych przez gminę z powiatem, bądź województwem (ust. 2a). O tym w jaki sposób regulowane są kwestie zasad i terminów przekazywania środków finansowych w przypadku porozumień międzygminnych art. 8 u.s.g. milczy. Wyłącznie w odniesieniu do kwestii rozstrzygania sporów majątkowych wynikłych na tle funkcjonowania wszelkich rodzajów porozumień wskazano w art. 8 ust. 2b u.s.g., iż podlegają one kognicji sądów powszechnych.

Kwestie związane z finansowaniem realizacji zadań powierzonych na mocy porozumień międzygminnych reguluje wspomniany już art. 74 u.s.g. Przepis ten w ust. 2 konstytuuje wprost obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania przez gminy je powierzające2. Obowiązek ten określony powinien być w całości w porozumieniu. Nie wykonywanie tego obowiązku, bądź też wykonywanie nieprawidłowe może stanowić przedmiot sporu przed sądem powszechnym, o czym, jak już sygnalizowano przesądza wprost art. 8 ust. 2b u.s.g. Sprawą do wyjaśnienia pozostaje zatem kwestia odmiennego uregulowania finansowania zadań realizowanych na podstawie porozumień międzygminnych.

Sprawą wymagającą odnotowania jest to, że w przypadku porozumień gminnych z administracją rządową oraz powiatami i województwami prawodawca mówi o środkach w wysokości koniecznej do wykonywania zadań, a w przypadku porozumień międzygminnych o obowiązkowym udziale w kosztach realizacji zadań. To odmienne sformułowanie nie może być bezrefleksyjnie uznane za przypadkowe. Przypisanie legislatorom cech prawodawcy racjonalnego nakazuje wręcz przyjąć, że płyną stąd określone wnioski co do treści norm wyrażonych w przepisach o odmiennym brzmieniu.

Pierwszym spostrzeżeniem jest, że zawarcie porozumień z udziałem administracji rządowej, czy też powiatami, bądź województwami wymaga określenia w porozumieniu środków w wysokości adekwatnej do kosztów niezbędnych dla zapewnienia wykonywania przejętych zadań. Nie określenie ich w ten sposób stanowić może zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez realizowanie zadań powierzonych z wykorzystaniem środków własnych, których wydawanie nie jest przecież dowolne. Do rozważenia pozostaje kwestia, czy nie określenie wysokości tych środków w porozumieniu we właściwej wysokości, stanowić może uzasadnioną podstawę dochodzenia przed sądem powszechnym różnicy, pomiędzy faktycznie, w sposób uzasadniony ponoszonymi kosztami, a wysokością określoną porozumieniem.

Wskazanie natomiast, w przypadku porozumień międzygminnych, że gminy powierzające zadania mają obowiązek udziału w kosztach realizacji przekazanych zadań rodzi pytanie, jak rozumieć należy pojęcie „obowiązek udziału” w kosztach. Zapewne nie może to być interpretowane w taki sposób, że gminy przekazujące mają obowiązek udziału w wysokości niezbędnej (adekwatnej) do wykonywanych zadań. Prowadziłoby to do konkluzji, że w zasadzie nie ma różnic, co do rezultatów w interpretacji przepisu art. 8 ust. 3 u.s.g. oraz 74 ust. 2 u.s.g. Interpretacja taka nie może zostać zaaprobowana w świetle założeń dotyczących prawodawcy racjonalnego. Jednym z takich założeń jest przecież założenie co do posługiwania się przez prawodawcę w odniesieniu do różnych sytuacji różnymi sformułowaniami, a w odniesieniu do takich samych sytuacji konsekwentnie takimi samymi wyrażeniami (określeniami). Interpretacja art. 74 ust. 2 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż skoro gmina powierzająca zadania ma obowiązek udziału w kosztach, z jednej strony oznacza to, że nie można powierzyć zadań nie zapewniając jednocześnie udziału, gminy przekazującej, w kosztach ponoszonych przez gminę przejmującą zadania. Z drugiej jednak strony wartość udziału w kosztach pozostaje kwestią, o której mogą zgodnie decydować gminy, jako strony porozumienia. Prawodawca najwyraźniej dopuszcza tutaj sytuację, w której udział gminy przekazującej zadania w kosztach ich realizacji, nie będzie adekwatny do ich wysokości. Przyjęcie takiego rozwiązania, w przypadku braku adekwatności przekazanych środków do kosztów niezbędnych w celu realizacji przekazanych zadań nie może wręcz stanowić podstawy do postawienia zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych (reguł wydatkowania środków publicznych przez gminę). Art. 10 ust 2 u.s.g. przewiduje przecież wprost, że gminy mogą sobie wzajemnie udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Kwestia ta może stanowić przedmiot uzgodnień pomiędzy gminami zawierającymi porozumienie. Co prawda art. 10 ust. 2 u.s.g. przewiduje możliwość udzielania pomocy publicznej, w tym pomocy finansowej także innym jednostkom samorządu terytorialnego, jednak na innej podstawie niż porozumienia, przedmiotem których jest powierzanie wykonywanie zadań. Taką sytuację wyklucza wszak wprost art. 8 ust. 3 u.s.g. Kwestią kolejną mogącą rodzić wątpliwości jest to w jaki formalnie sposób gminy określić mogą wysokość (sposób) udziału w kosztach wykonywania powierzonych zadań. O ile w przypadku porozumień gmin z administracją rządową oraz z powiatami i województwami prawodawca wyraźnie wskazał, że nastąpić ma to w porozumieniu (art. 8 ust. 4 u.s.g. in fine) to w przypadku porozumień międzygminnych takich regulacji w u.s.g. brak. Nie można ich także wskazać w przepisach ustawy o finansach publicznych. Zgodzić należy się z poglądami, że to porozumienie jest najwłaściwszym miejscem do określenia udziału w kosztach realizacji przekazywanego zadania. Sprawą dyskusyjną jest natomiast, czy zawarcie postanowień dotyczących finansowania przekazanych zadań może zostać uregulowane w odrębnym dokumencie. Do tej sprawy powrócimy już jednak przy okazji omawiania dalszych kwestii związanych z porozumieniami w kolejnych opracowaniach.

1 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. 2018 poz. 994 (dalej: u.s.g.).

2 Co do wydawania środków na wykonywanie zadań zleconych odesłano do regulacji ustawowych w zakresie powierzania zadań drogą ustawy i porozumień w przypadku powierzania zadań z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia.