W praktyce samorządowej wiele kontrowersji budzi problematyka możliwości sądowego kwestionowania ocen i zaleceń wynikających z kierowanych do gmin (lub ich jednostek) wystąpień pokontrolnych.

Realizacja zadań publicznych przez gminy poddawana jest różnorodnym mechanizmom kontrolnym ze strony szeregu organów administracji publicznej. Wyniki przeprowadzanych kontroli przybierają zazwyczaj postać wystąpień pokontrolnych wskazujących ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego, ich ocenę z punktu widzenia obowiązujących wzorców prawnych oraz wnioski z niej płynące, które nierzadko stanowią zalecenia pokontrolne zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Często jednostki kontrolowane nie podzielają stanowiska wyrażonego przez podmiot kontrolujący, co do dokonanych w toku kontroli ustaleń i oceny prawnej. W odniesieniu do oceny prawnej zjawisko to jawi się jako w pełni zrozumiałe wobec powszechnie obserwowanych w praktyce rozbieżności interpretacyjnych, co do wzorców prawnych postępowania podmiotów kontrolowanych w określonych obszarach ich aktywności. W tej sytuacji pojawia się oczywiste pytanie o możliwość prawną zakwestionowania przez podmiot kontrolowany oceny prawnej dokonanej przez podmiot kontrolujący przed niezależnym - tj. nieuwikłanym w spór co do rozumienia przepisów – organem ochrony prawnej, w szczególności sądem administracyjnym.

Bezpośrednia kontrola wystąpień pokontrolnych

Oceniając dopuszczalność zakwestionowania przed sądem administracyjnym wystąpień pokontrolnych wskazać trzeba, że w polskim systemie prawnym przyjęto zasadę, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej w ograniczonym przedmiotowo zakresie zawężonym do skarg w sprawach wskazanych w  art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) [dalej: p.p.s.a.]. Analiza tej regulacji prowadzi do wniosku, że kryterium określania kognicji sądów administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę jedynie określonych prawnie form działania organów administracji publicznej, a nie każdego aktu lub czynności podejmowanego przez te organy.

Wystąpienia pokontrolne nie zostały wprost wskazane w katalogu aktów lub czynności objętych kognicją sądów administracyjnych. Z analizy orzecznictwa wynika, że kwestia objęcia takich wystąpień kontrolą sądowoadministracyjną jest złożona, a udzielenie odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność skargi w tych przypadkach jest uzależniona od konstrukcji normatywnej konkretnego aktu lub czynności podjętego w ramach kontroli. W określonych sytuacjach możliwe jest zakwalifikowanie wystąpienia pokontrolnego do wskazanej w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. kategorii „innych aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”.

Analiza orzecznictwa w omawianym zakresie pozwala na postawienie wniosku, że dopuszczalność skargi na wystąpienie pokontrolne stanowi sytuację wyjątkową.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowym uznano, że podmiotowi kontrolowanemu nie przysługuje skarga m.in. na:

- wystąpienie pokontrolne Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego dotyczące realizacji decyzji w zakresie rozporządzania mieniem publicznym (postanowienie NSA z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1436/18),

- uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym (postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2111/11, uchwała NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt FPS 5/99)

- działania kontrolne Najwyższej Izby Kontroli (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn.. akt II GSK 1050/09, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2517/10, postanowienie NSA z dnia 5 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 32/02, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt III SA/Wa 110/04, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1285/09),

- wystąpienie pokontrolne wojewody w przedmiocie wykorzystania i rozliczenia dotacji celowych udzielonych z budżetu państwa (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Po 469/15).

Sądy uznały natomiast, że skarga przysługuje m.in. na:

- zalecenia kontrole wojewody w zakresie pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1961/16),

- wystąpienie pokontrolne Dyrektora Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego dotyczące realizacji procedur zamówień publicznych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4715/15),

- zarządzenia pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1112/14).

Z analizy orzeczeń sądowych wynika, że akt stanowiący wystąpienie pokontrolne może mieścić się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i z tego względu może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej tylko w przypadku gdy jego bezpośrednim skutkiem jest zmiana w sytuacji prawnej podmiotu kontrolowanego polegająca na przyznaniu kontrolowanemu określonego prawa lub nałożeniu na niego obowiązku. W orzecznictwie podkreślono, że za taki obowiązek nie może być uznany obowiązek udzielenia odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne, gdyż obowiązek ten wynika z ustawy i nie pozostaje w adekwatnym związku z treścią samego aktu, jakim jest wystąpienie pokontrolne. Innymi słowy, obowiązek odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne nie jest równoznaczny z obowiązkiem realizacji zaleceń pokontrolnych (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3130/14). W orzecznictwie wskazuje się, że zasadą ustawową jest, że zalecenia pokontrolne dają podmiotowi jedynie możliwość zachowania się w sposób w nich wskazany, nie zaś obowiązek prawny, nawet jeśli treść wystąpienia zdaje się sugerować inny wniosek co do powinności podmiotu kontrolowanego (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 1591/15).

Z analizy orzecznictwa sądowego wynika, że decydujące znaczenie dla możliwości poddania wystąpienia pokontrolnego kontroli sądu administracyjnego jest ustalenie, czy w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowi on dla kontrolowanego źródło określonego obowiązku lub uprawnienia. O takiej zmianie sytuacji prawnej podmiotu kontrolowanego świadczy w szczególności możliwość poddania zaleceń pokontrolnych egzekucji administracyjnej (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 52/16) lub nałożenia sankcji za brak ich realizacji (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 160/11).

Pośrednia kontrola wystąpień pokontrolonych

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że brak możliwości zaskarżenia tych spośród wystąpień pokontrolnych, które nie kształtują w sposób bezpośredni praw i obowiązków podmiotów kontrolowanych, nie oznacza, że podmioty kontrolowane pozbawione są jakiejkolwiek ochrony prawnej w zakresie oceny ich działalności. Podmiot kontrolowany może bowiem nie uwzględnić stanowiska wyrażonego przez podmiot kontrolujący, a w razie wszczęcia na podstawie wyników kontrolnych odrębnych postępowań nadzorczych, czy karnych, podmiot ten ma prawo kwestionować dokonane uprzednio ustalenia kontroli np. stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości w rozliczeniu dotacji mogą być kwestionowane w razie wszczęcia postępowania o zwrot dotacji.

W kontekście wyżej przytoczonych poglądów podkreślić trzeba, że wystąpieniom pokontrolnym, które stanowią wyłącznie akty wiedzy (wyrażają stanowisko podmiotu kontrolującego), nie przysługuje domniemanie prawidłowości i legalności, gdyż te domniemania zastrzeżone są jedynie dla władczych aktów organów administracji publicznej. Organy i sądy orzekające w postępowaniach wszczętych w związku z negatywnym wynikiem kontroli nie są zatem zawiązane wyrażonym w nich stanowiskiem, lecz dokonują jego oceny, jak każdego innego dowodu w sprawie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 1999 r., sygn. akt I PKN 217/99).

Biorąc pod uwagę powyższe, uznać trzeba, że niedostosowanie się do zaleceń pokontrolnych nie może być postrzegane samo przez się jako naruszenie prawa. Przeciwnie, odmowa ich wdrożenia często jest jedyną formą ochrony interesu podmiotu kontrolowanego.

Podsumowanie

Z analizy orzecznictwa sądowego wynika, że możliwość poddania bezpośredniej kontroli sądowej wystąpień pokontrolnych przez podmioty kontrolowane jest sytuacją wyjątkową. Prawo ich zakwestionowania co do zasady aktualizuje się dopiero na etapie postępowań wszczynanych w związku ze stwierdzonymi w trakcie kontroli nieprawidłowościami.

Oddzielną kwestią związaną z tak ukształtowanym modelem prawnym kontroli wystąpień pokontrolnych są pozaprawne ich konsekwencje. Negatywna ocena wyrażona przez instytucję kontrolne, nawet w sytuacji gdy jest obiektywnie niesłuszna, wpływa bardzo często na wizerunek podmiotu kontrolowanego, a także na jego relacje z podmiotem kontrolującym, zwłaszcza gdy kontrola została dokonana w związku z określoną zależnością pomiędzy podmiotem kontrolowanym i kontrolującym, jak ma to miejsce np. w odniesieniu do kontroli realizowania przez gminy zadań zleconych. Nierzadko stanowisko zajmowane w wynikach pokontrolnych przez organy kontrolujące uzyskuje także walor „prawnie-kształtujący” przekładając się na przyjmowanie w praktyce określonej w nich interpretacji przepisów prawnych, a niekiedy także stanowi asumpt do podjęcia przez prawodawcę określonych działań legislacyjnych. Przykładem tego drugiego efektu, jest chociażby rewizja modelu zasad zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z powołaniem się na wyniki przeprowadzanych przez NIK kontroli w zakresie realizacji przez gminy usług wodno-kanalizacyjnych. W kontekście tych pośrednich konsekwencji wystąpień pokontrolnych, otwartym pozostaje pytanie, czy obowiązujący model ich kontroli nie zaprzecza poczuciu społecznej sprawiedliwości.