Czy wójt może wprowadzić zakaz udostępniania nieruchomości gminnych na określony rodzaj działalności?

Zarządzeniem z kwietnia 2016 roku Burmistrz wydał zarządzenie w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Gminy i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Jako podstawę zarządzenia wskazano w szczególności:

1. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym;

2. art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych;

3. art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Z zarządzeniu tym zobowiązano Naczelników Wydziałów Urzędu Miejskiego, dyrektorów oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta dysponujących nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy lub pozostających w zarządzie albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Burmistrz i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością, do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Jednocześnie w zarządzeniu tym zakazano dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miejskim, jednostkach organizacyjnych, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku Gminy i Skarbu Państwa. Wykonanie tego zarządzenia powierzono naczelnikom wydziałów Urzędu Miejskiego oraz dyrektorom i kierownikom jednostek organizacyjnych miasta.

Powyższe zarządzenie – wobec nieskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa – zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Skarżący wraz ze Związkiem Pracodawców zarzucili przedmiotowemu zarządzeniu m.in.:

1) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie aktu administracyjnego, do wydania którego Burmistrz nie był właściwy, a brak właściwości był mu znany;

2) niezastosowanie art. 6, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Burmistrza w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi i Skarbu Państwa,

3) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Burmistrz jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium: czy najemca nieruchomości gminnej prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa".

Skarżący zarzucił, iż Burmistrz pozbawił go możliwości prowadzenia działalności w postaci przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na nieruchomościach miejskich i Skarbu Państwa spełniających warunki na posadowienie taboru cyrkowego, wychodząc z założenia, że działalność taka jest wykonywana niezgodnie z przepisami ustawy, a nawet z zagrożeniem życia lub zdrowia samych zwierząt. Jednocześnie skarżący zarzucił organowi m.in. nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego, dotyczącego metod treningu oraz warunków utrzymania i transportu zwierząt przez polskich przedsiębiorców cyrkowych. W ocenie skarżącego zaskarżone zarządzenie jest dyskryminacją, ograniczaniem działalności gospodarczej, godzi w wolność sztuki oraz w kulturalne prawa podstawowe.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi. Jego zdaniem zaskarżone zarządzenie należy odczytywać wyłącznie jako ustalenie przyszłej treści oświadczenia woli organu gminy w zakresie braku zgody na udostępnienie terenów gminnych na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych. Zdaniem Burmistrza zaskarżone orzeczenie jest przejawem zasady swobody zawierania umów. Zasada ta nie doznała żadnego ograniczenia ustawowego związanego z uprawnieniami skarżącego. Organ nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, wywierającym bezpośrednie skutki zewnętrzne w prawach skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017 roku (sygn. II SA/Łd 506/17) stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie Sądu I instancji organ niezasadnie kwestionuje, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zdaniem WSA samo to, że akt ten ma charakter władczy, a ponadto został wydany przez organ monokratyczny gminy, na podstawie przepisów prawa administracyjnego i nie jest aktem pozostającym tylko w sferze prawa cywilnego, uzasadnia zaliczenie go do tej grupy.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżone zarządzenie, wbrew stanowisku Burmistrza, zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcom prowadzącym działalność polegającą na organizowaniu objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a do takich niewątpliwie należy skarżący. W konsekwencji Sąd uznał, iż skarżący był legitymowany na podstawie art. 101 u.s.g. do skutecznego zaskarżenia zarządzenia.

WSA w Łodzi uznał, iż zaskarżone zarządzenie wkracza w publiczne prawo podmiotowe skarżącego, wobec czego ma określone skutki zewnętrzne, a takie mógłby wywierać jedynie akt prawa miejscowego, decyzja administracyjna bądź inna władcza forma działania organów administracji. Natomiast podstawy prawne zaskarżonego zarządzenia, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 25 ust.1 u.s.g., nie dają możliwości ani podejmowania działań władczych, ani też regulowania sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych.

W wyroku Sądu I instancji zwrócono również uwagę, iż zarządzenie narusza zasadę zgodności działań administracji publicznej z celami ustawowymi. Celem jego podjęcia nie jest bowiem kwestia gospodarowania nieruchomościami, ale ochrona zwierząt. Jest to – w ocenie Sądu – pewnego rodzaju obejście prawa, skoro ustawodawca nie wyposażył organu monokratycznego gminy w odpowiednie kompetencje służące ochronie zwierząt w takiej sytuacji, natomiast organ ten wykorzystuje inne swoje uprawnienia, temu niesłużące.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony do NSA przez Burmistrza, który zarzucił mu:

1. art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w kontekście wymogów art. 101 u.s.g., polegające na przyjęciu, że zaskarżone zarządzenie narusza zasadę swobody działalności gospodarczej skarżącego,

2. naruszenie art. 101 u.s.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, pomimo braku wskazania normy materialnego prawa administracyjnego dającej mu prawo do korzystania z nieruchomości gminnych lub prawo żądania do korzystania z takich nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 roku (sygn. I OSK 130/18) oddalił w całości skargę kasacyjną Burmistrza. Zdaniem NSA zaskarżona zarządzenie Burmistrza w sposób oczywisty oddziałują na prawa i obowiązki jednostek, a więc mają charakter zewnętrzny, oraz jednostronny i dotyczą działalności w sferze publicznej, a więc mają charakter administracyjnoprawny. Akt ten zdaniem NSA nie może być zatem uznany za akt kierownictwa wewnętrznego. W konsekwencji NSA uznał skarżącego za adresata zarządzenia Burmistrza, gdyż z aktu tego wynika, że wyklucza się skarżącego jako stronę z korzystania z mienia publicznego bez istnienia ku temu podstawy prawnej. W ocenie NSA Skarżący jest wykluczony tylko dlatego, że prowadzi działalność gospodarczą, z której prowadzeniem ustawodawca nie wiąże dopuszczalności wykluczenia w korzystaniu z mienia publicznego, które to mienie ze swojej istoty ma służyć wszystkim. Zaskarżone zarządzenie rozstrzyga w zakresie skutków prawnych o sytuacji materialnoprawnej skarżącego, negatywnie wpływając na jego sferę materialnoprawną, pozbawiając skarżącego uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej oraz uniemożliwia uzyskanie takiego uprawnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość zawarcia umowy najmu mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji RP zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji).

NSA podkreślił również, iż normy konstytucyjne mogą formułować w sposób bezpośredni uprawnienie lub obowiązek, a skoro tak, to nie można wykluczyć ich statusu źródła interesu prawnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie zaskarżone zarządzenie różnicuje sytuację prawną pewnej klasy podmiotów w relacjach z Gminą względem innych podmiotów, co można uznać za naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – w kontekście naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

Omawiane orzeczenie ma istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia przedsiębiorców zajmujących się organizacją przedstawień cyrkowych. Uwagi w nim poczynione dotyczą każdego innego rodzaju działalności gospodarczej, której prowadzenie mogłoby być przedmiotem ograniczeń ze strony organów administracji publicznej.