Jakie są skutki braku wariantów alternatywnych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko?

Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (lub odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia) może mieć miejsce w przypadkach wskazanych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko1 [ustawa środowiskowa], a także w sytuacji oczywistej sprzeczności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa materialnego. O ile zatem w stanie faktycznym danej sprawy nie zachodzą wymienione w ustawie okoliczności, obligujące do wydania decyzji odmownej – organ powinien inwestorowi wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Co jednak w przypadku, w którym kluczowy dokument, jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zawiera istotne braki lub nie spełnia wymogów formalnych?

Alternatywne scenariusze

Przepis art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej stanowiący o tym, jakie konkretnie elementy powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymienia m.in. opis wariantów, uwzględniający cechy szczególne przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także opis racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska – wraz z uzasadnieniem wyboru. Raport powinien również określać przewidywane oddziaływanie każdego z wariantów na środowisko, porównanie tychże oddziaływań oraz uzasadnienie dla wariantu proponowanego przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji. Informacje, które mają być dostarczone przez inwestora w raporcie zawierają zatem co najmniej zarys zasadniczych alternatywnych rozważanych rozwiązań, łącznie ze wskazaniem głównych powodów dokonanego przez niego wyboru, uwzględniającego skutki środowiskowe.

Nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane, bowiem wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Wariantowość przedstawionych w raporcie rozwiązań nie może mieć też charakteru pozornego, co ma miejsce np. w sytuacji przedstawienia wariantów przedsięwzięcia zakładających jego realizację dokładnie w tym samym miejscu i z technicznego punktu widzenia niewiele różniących się od siebie. Racjonalny wariant alternatywny powinien zawsze stanowić rozwiązanie możliwe do przeprowadzenia z technicznego oraz ekonomicznego punktu widzenia. Inwestor zobowiązany jest przedstawić w raporcie warianty planowanego przedsięwzięcia w sposób zapewniający organowi możliwość kontroli, czy proponowany wariant jest rozwiązaniem optymalnym, tj. stanowi rozwiązanie najbardziej korzystne nie tylko dla inwestora ze względów ekonomicznych, ale przede wszystkim - dla środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wariant alternatywny może polegać np. na ograniczeniu zasięgu przestrzennego realizowanego przedsięwzięcia lub nawet ograniczeniu wielkości projektowanych obiektów budowlanych, biorąc pod uwagę zakres dopuszczalnego potencjalnego oddziaływania na środowisko na danym obszarze. Wariantowanie przedsięwzięcia powinno poprzestawać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego w taki sposób, aby alternatywne rozwiązania różniły się przede wszystkim co do zakresu ich oddziaływania na środowisko naturalne. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, a nie tylko tego wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany.

Niezbędne jest szczegółowe opisanie wszystkich trzech wariantów (inwestorskiego, alternatywnego i najkorzystniejszego dla środowiska naturalnego) w taki sposób, aby organ mógł sam dokonać nie tylko porównania, ale nawet wyboru wariantu innego, niż zaproponowany przez inwestora. Powyższe wynika wprost z przepisu art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej który stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym, niż proponowany przez inwestora - wówczas organ, za zgodą inwestora, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub w razie braku zgody wnioskodawcy - odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skutki braków raportu

Raport ma na celu ułatwienie ustalenia wszelkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia, w tym określenie przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz porównanie z innymi wariantami realizacyjnymi. Najczęstszą wadą raportów jest to, że zawierają w istocie tylko analizę jednego wariantu, który przez inwestora zostaje uznany jako "wariant optymalny" i to dla tego wariantu określa się w raporcie oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Tymczasem dyspozycja art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej wymaga określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko w aspekcie każdego z trzech analizowanych wariantów.

Uchybienie raportu, jakim jest brak opisu racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz ich oddziaływań na środowisko, a także brak wskazania argumentacji, pozwalającej na uznanie danego wariantu za najkorzystniejszy dla środowiska - jest uznawane w orzecznictwie za wadę raportu, pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania. W konsekwencji oparcie się przez organ wydający decyzji środowiskową na raporcie niespełniającym wymogów formalnych stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia – co jest wystarczające dla uchylenia decyzji opartej na takim wadliwym dowodzie.

W razie braków formalnych raportu w zakresie przedstawienia niezbędnych wariantów alternatywnych organ powinien wezwać inwestora do uzupełnienia raportu. W przypadku, w którym inwestor nie uzupełni raportu w zakresie wariantowania - niemożliwym staje się dokonanie przez organ niezbędnej oceny, czy zasadne jest realizowanie przedsięwzięcia w wariancie innym, niż proponowany przez inwestora. Podkreślenia wymaga, że organ administracji ma prawo zaproponować inny wariant realizacji przedsięwzięcia (w tym inny, niż wskazywane w raporcie) dopiero wtedy, gdy raport w zakresie wariantów będzie odpowiadał treści art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zatem w przypadku, w którym raport ów wymagań nie spełnia, a inwestor pomimo wezwania odmawia jego uzupełniania – zachodzi podstawa do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

1 Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 j.t. z późn. zm.