Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

22.12.2017

Kontrola rozstrzygnięć terytorialnych Rady Ministrów

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Zmiany w zasadniczym podziale terytorialnym państwa szczebla gminnego i powiatowego dokonywane są w drodze rozporządzeń Rady Ministrów. W praktyce pojawiają się istotne problemy dotyczące ścieżki kontrolowania ich legalności.

Za niecałe 2 tygodnie zmianie ulegnie mapa administracyjna Polski wskutek wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1427). Skłania to do podjęcia refleksji nad przyjętym w systemie prawa polskiego modelem kształtowania ustroju terytorialnego państwa polskiego oraz modelem jego kontroli.

Rokrocznie Rada Ministrów dokonuje szeregu zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa. Z ostatnich wyliczeń dokonanych przez resort spraw wewnętrznych i administracji wynika, że w ciągu ostatnich 10 lat granice gmin i miast zmieniały się ponad 70 razy, w skali zaś 25 lat funkcjonowania samorządu terytorialnego zmian takich było już ponad 400.

Nie wdając się w tym miejscu w samą ocenę słuszności konkretnych, dokonanych już zmian, a także zmian, których przeprowadzenie strona rządowa zapowiada w najbliższej przyszłości, nie sposób nie zauważyć, że samo korygowanie podziału terytorialnego państwa jest zjawiskiem konfliktogennym. Ich tłem jest bowiem z natury rzeczy kolizja interesów wspólnot samorządowych, których zmiana dotyczy, zwłaszcza gdy zmiana dotyczy obszarów atrakcyjnych inwestycyjnie lub gospodarczo.

Na kanwie pojawiających się w praktyce sporów lokalnych powstaje oczywiste pytanie o instrumentarium prawne służące kontroli legalności dokonywania zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa tzn. ścieżkę zweryfikowania przez organ niezależny od Rady Ministrów, czy podjęte przez nią rozstrzygnięcie nie jest obarczone wadą prawnie istotną.

Wyżej postawione pytanie jawi się jako nader aktualne w obliczu podjętego przez Trybunał Konstytucyjny na początku tego roku postanowienia, w którym uznał on, że ocena legalności rozporządzeń Rady Ministrów w przedmiocie dokonywania zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa nie podlega, poza nielicznym wyjątkami, kognicji Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt U 2/16 umarzające postępowanie w tzw. sprawie opolskiej)

Zasady i tryb przeprowadzania zmian w zasadniczym podziale terytorialnym szczebla gminnego i powiatowego

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zmiany w zasadniczym podziale terytorialnym szczebla gminnego i powiatowego dokonywane są przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia – wydawanego z urzędu lub na wniosek rady zainteresowanej wspólnoty samorządowej. Tryb, zasady i przesłanki wydania przedmiotowego rozporządzenia określają przepisy odpowiednich ustaw ustrojowych (art. 4-4f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. oraz art. 3-3cb ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm.) znajdujące swoje zakotwiczenie w przepisach Konstytucji RP (w szczególności w art. 15 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Ww. przepisy określają w sposób szczegółowy procedurę poprzedzającą przeprowadzenie zmiany terytorialnej (m.in. w zakresie konsultacji społecznych, czy wymaganych opinii) oraz przesłanki przeprowadzania zmiany (np. w odniesieniu do ustalenia lub zmiany granic gmin wymagają zapewnienia gminom, których zmiana dotyczy, terytorium możliwie jednorodnego ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewnienia im zdolności wykonywania zadań publicznych).

Przepisy ustaw samorządowych nie określają jednakże ścieżki weryfikowania legalności rozporządzeń Rady Ministrów dokonujących zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa.

Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenia terytorialne nie mogą być skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego jako że w kognicji sądów administracyjnych nie mieści się ocena legalności rozporządzeń wydawanych przez centralne organy państwa.

Z uwagi na formę prawną „rozporządzenia” dotychczas przyjmowano, że właściwą ścieżką dla kontroli rozstrzygnięć terytorialnych Rady Ministrów jest wniosek zainteresowanej rady do Trybunału Konstytucyjnego. Stosowanie tego środka kontroli ujawniło jednak szereg problemów interpretacyjnych w praktyce.

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dopuszczalności objęcia kontrolą rozstrzygnięć terytorialnych Rady Ministrów

Z analizy dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zapadłego wskutek wniosków o zbadanie legalności dokonanych przez Radę Ministrów rozstrzygnięć terytorialnych wynika, że problem objęcia ich kognicją Trybunału jest złożony z uwagi na szczególny charakter rozporządzeń kształtujących ustrój terytorialny państwa. Nie stanowią one bowiem tzw. „klasycznych” rozporządzeń. Ich naturę trafnie ujął TK w postanowieniu z dnia 5 listopada 2009 r., w którym wskazał, że „Rozporządzenia Rady Ministrów dotyczące zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego […] mają szczególny charakter. Celem wydania i funkcją tego typu rozporządzeń nie jest ustanowienie - w ich przepisach - norm generalnych i abstrakcyjnych, stanowiących normy prawne wielokrotnego zastosowania. Zawierają one postanowienia odnoszące się do konkretnych sytuacji. Przez ich wydanie dokonuje się czynności konwencjonalnej, której skutkiem jest jednostkowa zmiana granic terytorialnych jednostek samorządowych […] Zarazem rozporządzenia te wywierają określone skutki dla podmiotów (osób) związanych z obszarami, do których odnosi się dokonywana przez ich wydanie zmiana granic (np. w sferze przynależności ewidencyjnej, oznaczeń geodezyjnych, powinności w sferze opłat podatkowych czy innych danin publicznych, treści dokumentów tożsamości). W tym zakresie przepisy […] rozporządzeń Rady Ministrów mieszczą pierwiastki o charakterze normatywnym, zwłaszcza z punktu widzenia ich roli i znaczenia dla konkretyzacji unormowań ustawowych.” (postanowienie TK z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt U 9/07, OTK-A 2009/10/152)

Zgodnie z wyżej przytoczonym stanowiskiem Trybunału, rozporządzenia terytorialne Rady Ministrów mają dwoistą naturę - stanowią zarówno akty stosowania prawa, jak i akty normatywne.

Oceniając dopuszczalność objęcia kontrolą Trybunału rozporządzeń terytorialnych o wyżej scharakteryzowanej naturze zauważyć trzeba, że Trybunał Konstytucyjny jest szczególnym organem władzy sądowniczej jako że stanowi on „sąd prawa”, w którego kognicji leży kontrola hierarchicznej zgodności norm prawnych. Trybunał nie ocenia zatem legalności aktów stosowania prawa (np. wyroków, czy decyzji), lecz jedynie akty stanowienia prawa i to wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Tą dystynkcję jaskrowo obrazuje przedmiot kontroli Trybunału w przypadku postępowania zainicjowanego skargą konstytucyjną, która wnoszona jest w związku z uzyskaniem przez skarżącego ostatecznego rozstrzygnięcia w jego sprawie np. w związku z uzyskanym wyrokiem. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą Trybunał nie bada legalności samego wyroku w związku z którym skarga została wniesiona, lecz konstytucyjność przepisów prawnych stanowiących podstawę zawartego w nim rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, szczególny, hybrydowy charakter rozporządzeń terytorialnych stanowi podstawę do podejmowania przez Trybunał oraz doktrynę refleksji na temat dopuszczalności objęcia ich kontrolą Trybunału oraz ewentualnego zakresu tejże kontroli.

Z analizy dotychczasowego orzecznictwa Trybunału wynika, że Trybunał przyjmuje w zasadzie konsekwentnie, że jest on umocowany do kontroli proceduralnej rozporządzeń dokonujących zmian w zasadniczym podziale terytorialnym (zob. np. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie K 27/02, OTK Z. U. 2002, nr 7A). Kompetencji tej Trybunał nie zakwestionował również w powołanym na wstępie postanowieniu zapadłym w tzw. sprawie opolskiej (pomijając w tym miejscu ocenę sposobu ustosunkowania się do podniesionych w tej sprawie zarzutów proceduralnych).

Najbardziej charakterystycznym przykładem skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z kompetencji do kontroli proceduralnej rozporządzeń terytorialnych jest wyrok zapadły w sprawie utworzenia gminy Szczawa i gminy Grabówka (wyrok TK z dnia 3 czerwca 2017 r., sygn. akt U 3/17), w którym uznał on, że niedochowanie przez Radę Ministrów trybu dokonywania zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa przy uchylaniu wcześniej wydanego rozporządzenia terytorialnego przesądza w sposób samoistny o niekonstytucyjności rozporządzenia uchylającego.

O ile dopuszczalność poddania kontroli proceduralnej rozporządzeń terytorialnych przez Trybunał Konstytucyjny nie budziła dotychczas większych jego zastrzeżeń, o tyle poddanie ich kontroli merytorycznej jest osią istotnych wątpliwości prawnych.

Rozwijając powyższe, zauważyć należy, że z analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wspomniane wątpliwości nie dotyczą, co do zasady samej dopuszczalności przeprowadzenia merytorycznej oceny rozporządzeń terytorialnych, lecz zasad i kryteriów jej przeprowadzenia. W tym kontekście zauważyć trzeba, że Trybunał dopuścił możliwość  przeprowadzenia merytorycznej oceny rozporządzeń w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego m.in. w orzeczeniach: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01 (OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 23), z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. K 1/03 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 85), 1 czerwca 2004 r., sygn. U 2/03 (OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 54), z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. U 5/04 (OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 80) oraz z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. U 2/06, (OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 168).

Z analizy wyżej przywołanych orzeczeń wywieść można jednak niepokojący wniosek, że Trybunał nie uwzględniał poszczególnych wniosków o stwierdzenie niekonstytucyjności kwestionowanych rozstrzygnięć terytorialnych z uwagi na błędnie formułowane uzasadnienia stawianych w nim zarzutów. W tym kontekście wskazać należy że Trybunał uznał m.in. że w jego kompetencji nie mieści się ocena okoliczności faktycznych towarzyszących podjęciu rozporządzenia terytorialnego, ani ocena celowości i zasadności rozstrzygnięć Rady Ministrów. W żadnym z dotychczasowych wydanych orzeczeń Trybunał Konstytucyjny nie wskazał jednakże uniwersalnej formuły kwestionowania pod względem merytorycznym rozporządzeń terytorialnych.

Nie ulega wątpliwości, że skoro rozporządzenia terytorialne stanowią akty normatywne to normy w nich wyrażone podlegają ocenie z punktu widzenia ich zgodności merytorycznej z normami aktów normatywnych wyższego rzędu. W tym kontekście, zauważyć trzeba w szczególności, że normy ustawowe i konstytucyjne wyznaczają przesłanki dokonywania zmian w zasadniczym podziale terytorialnym. Przesłanki te mają postać pojęć nieostrych, stąd też podlegają wykładni w toku podejmowania przez Radę Ministrów rozstrzygnięcia terytorialnego. Wydaje się, że właściwe sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności rozporządzenia terytorialnego powinno opierać się właśnie na poprzedzającym jego wydanie etapie wykładni przepisów stanowiących jego podstawę, której wyniki powinny zostać skonfrontowane ze skutkami normatywnymi kwestionowanego rozporządzenia. Zabieg ten nie jest jednak zadaniem łatwym. Przeciwnie, wymaga dużej wiedzy, często teoretycznoprawnej,  oraz umiejętności prawniczych.

Podsumowanie

Z przeprowadzonej w ramach niniejszego artykułu ramowej analizy tytułowego problemu wynika, że skuteczne zainicjowanie kontroli rozporządzeń terytorialnych Rady Ministrów przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest zadaniem łatwym, ale również że objęcie ich przedmiotową kontrolą nie jest wykluczone.

Z dotychczas podjętych rozstrzygnięć Trybunału  wynika, że Trybunał, co do zasady może badać legalność procedury poprzedzającej wydanie rozporządzenia terytorialnego. Wynika z nich także (za wyjątkiem tegorocznego postanowienia w tzw. sprawie opolskiej) że może on badać jego zgodność materialną z przepisami Konstytucji RP oraz przepisami właściwych ustaw samorządowych. Przy czym w odniesieniu do kontroli merytorycznej, jej przeprowadzenie przez Trybunał możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy wnioskodawca podniesie i w sposób wyczerpujący uzasadni zarzuty, co do niezgodności wynikających z rozstrzygnięcia terytorialnego norm prawnych (rozumianych jako skutki prawne tego rozstrzygnięcia w sferze normatywnej) z normami wyższego rzędu (wyznaczającymi pewne luzy decyzyjne dla Rady Ministrów).

Mając na uwadze wyżej poczynione wnioski, krytycznie odnieść należy się do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu dotyczącym sprawy opolskiej, w którym w sposób generalny sformułowano tezę o niedopuszczalności objęcia kognicją Trybunału rozporządzeń terytorialnych (pomijając w tym miejscu ocenę podnoszonych w debacie medialnej wątpliwości, co do ważności tego postanowienia z uwagi na skład sędziowski orzekający w tejże sprawie). Przedmiotowe rozstrzygnięcie jest niewątpliwie niebezpiecznym precedensem w dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. Kontynuowanie zajętego w nim stanowiska prowadzić może do zaprzeczenia jednego z fundamentów demokratycznego państwa prawa, jakim jest bezpieczeństwo prawne obywateli.  W państwie prawa nie może być bowiem tak, że poza sądową kontrolą pozostawiany zostanie jakikolwiek akt prawny stanowiony przez organy państwa wywołujący skutki prawne w sferze prawa powszechnie obowiązującego. 

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
DZIAŁY:
InneUstrój

Autor artykułu

Anna Kudra

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

  • Brak nadchodzących wydarzeń
Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj