Projektowana obecnie ustawa o jawności życia publicznego zakłada uregulowanie aktualnie rozproszonych szeroko rozumianych środków unikania konfliktu interesów przez osoby pełniące funkcje publiczne w jednym akcie prawnym.

Obecne regulacje prawne w tym zakresie zawarte są z jednej strony w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, z drugiej zaś strony w szeregu innych przepisów regulujących status prawny konkretnych osób pełniących funkcje publiczne, np. w samorządowych ustawach ustrojowych (tj. ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa), w zakresie osób pełniących funkcje publiczne w organach jednostek samorządu terytorialnego. Wszystkie te przepisy mają zostać uchylone wraz z wejściem w życie projektowanej ustawy o jawności życia publicznego. Projekt tej ustawy zaprezentowano dnia 23 października 2017 r. (zobacz więcej w artykule „Projekt ustawy o jawności życia publicznego, czyli transparentność w nowym wydaniu”). Dnia 6 listopada 2017 r. w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zorganizowano konferencję podsumowującą pierwszy etap procesu konsultacji publicznych, której efektem było przedłożenie drugiej wersji projektu ustawy (projekt z dnia 13 listopada 2017 r.). Druga tura konsultacji społecznych odbyła się dnia 27 listopada 2017 r., kiedy to omówiony został zaktualizowany projekt ustawy. Efektem tych konsultacji jest przedłożenie dnia 12 grudnia 2017 r. kolejnej (trzeciej) wersji projektu.

Co nowego?

Jedną z nowości zaproponowanej przez projektodawców jest wprowadzenie ogólnego przepisu, zgodnie z którym osoba pełniąca funkcję publiczną, w czasie pełnienia tej funkcji, oraz, w przypadkach określonych w ustawie, po ustaniu pełnienia tej funkcji, jest obowiązana unikać konfliktu interesów polegającego na wykonywaniu zajęć, które mogłoby wywołać podejrzenie o stronniczość lub występowanie w interesie podmiotu, w którym nie pełni funkcji publicznej. Jednocześnie proponuje się, aby kierownik jednostki organizacyjnej mógł określić zajęcia, których wykonywanie przez osoby pełniące funkcje publiczne zatrudnione w tej jednostce organizacyjnej, z uwagi zakres obowiązków tych osób lub zakres zadań jednostki, oznaczałoby powstanie konfliktu interesów. Pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne wyjaśnione zostało natomiast w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 10 projektu ustawy, gdzie wskazano, że jest to osoba, o której mowa w art. 115 § 19 Kodeksu karnego. Zgodnie z tym przepisem, osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Dotychczasowe zakazy utrzymane

Jednocześnie projektodawcy proponują utrzymanie dotychczas obowiązujących zakazów określonych w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, z jednoczesnym ich doprecyzowaniem. W tym zakresie proponuje się, aby wyraźnie wymienione w projekcie ustawy osoby pełniące funkcje publiczne nie mogły:

1. być członkiem organu:
   1. zarządzającego spółki prawa handlowego,
   2. rady nadzorczej lub organu kontrolnego spółki prawa handlowego,
   3. zarządzającego lub kontrolnego spółdzielni, z wyjątkiem rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej,
   4. zarządzającego stowarzyszenia lub fundacji posiadających możliwość prowadzenia bądź prowadzących działalność gospodarczą;
2. być zatrudniona lub wykonywać w spółce prawa handlowego lub na jej rzecz jakichkolwiek odpłatnych zajęć;
3. posiadać w spółce prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziałów albo akcje lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek;
4. prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami w osobowej spółce prawa handlowego, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.

Z punktu widzenia funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego osobami pełniącymi funkcje publiczne objętymi regulacjami zawartymi w projektowanej ustawie o jawności życia publicznego są:

1. wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zastępcę wójta (burmistrza, prezydenta miasta), członka zarządu powiatu, członka zarządu województwa;
2. skarbnika gminy, sekretarza gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osobę zarządzającą i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz inną osobę wydającą decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta);
3. skarbnika powiatu, sekretarza powiatu, kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, osobę zarządzającą i członka organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz inną osobę wydającą decyzje administracyjne w imieniu starosty;
4. skarbnika województwa, sekretarza województwa kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej, osobę zarządzającą i członka organu zarządzającego wojewódzką osobą prawną oraz inną osobę wydającą decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa;
5. osobę zajmującej kierownicze stanowisko urzędnicze w urzędzie obsługującym organ jednostki samorządu terytorialnego;
6. osobę pełniącą w spółce zobowiązanej funkcje: prezesa, wiceprezesa lub członka zarządu, chyba, że pełni funkcje w organach spółki nie pobierając wynagrodzenia.

W odniesieniu do ww. pkt 5 wskazać należy, że zgodnie z projektowanymi regulacjami, spółką zobowiązaną jest spółka prawa handlowego spełniająca co najmniej jeden z następujących warunków:

1. udział Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, państwowej lub samorządowej osoby prawnej stanowi co najmniej 10% kapitału zakładowego lub 10% liczby akcji w tej spółce, lub
2. co najmniej jeden podmiot określony poprzedzającym punkcie posiada decydujący wpływ na działalność tej spółki w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorstw.

Jednocześnie spółką zobowiązaną jest także każdy podmiot, w którym inna spółka zobowiązana ma co najmniej 10% kapitału zakładowego lub 10% liczby akcji w tej spółce albo posiada decydujący wpływ na działalność tej spółki w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorstw. Zgodnie z przepisem, do którego odsyłają projektodawcy, decydującym wpływem jest bezpośrednie lub pośrednie oddziaływanie na działalność danego przedsiębiorcy, polegające na:

1. dysponowaniu większością głosów w organach przedsiębiorcy (zależnego), także na podstawie porozumień z innymi podmiotami lub
2. uprawnieniu do powoływania lub odwoływania większości członków organów przedsiębiorcy (zależnego), także na podstawie porozumień z innymi podmiotami, lub
3. sytuacji, w której więcej niż połowa członków zarządu drugiego przedsiębiorcy (zależnego) jest jednocześnie członkami zarządu, prokurentami lub osobami pełniącymi funkcje kierownicze pierwszego przedsiębiorcy bądź innego przedsiębiorcy pozostającego z tym pierwszym w stosunku zależności, lub
4. zdolności do decydowania w inny sposób o kierunkach działalności przedsiębiorcy (zależnego), w szczególności na podstawie umowy przewidującej zarządzanie tym przedsiębiorcą.

Projektodawcy przewidują w tym zakresie również – niemalże analogicznie, jak to ma miejsce obecnie – że jeżeli ww. osoby przed dniem wyboru, powołania na stanowisko lub nawiązania innego stosunku prawnego z którymi łączą się ww. zakazy, pełniła funkcję, prowadziła działalność gospodarczą albo posiadała akcje lub udziały, z naruszeniem tychże zakazów, obowiązana jest w ciągu 3 miesięcy od dnia wyboru, powołania na stanowisko lub nawiązania innego stosunku prawnego zrzec się funkcji, zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej albo zbyć udziały lub akcje.

Naruszenie tych zakazów skutkować będzie albo wygaśnięciem mandatu w trybie przepisów Kodeksu wyborczego (w przypadku wójtów, burmistrzów, prezydentów miast) albo odwołaniem bądź rozwiązaniem umowy o pracę (w przypadku pozostałych osób).

Wyjątki od zakazów

Jednocześnie projektodawcy proponują, aby ww. zakaz w odniesieniu do wszystkich powyżej wymienionych podmiotów, z wyjątkiem wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) i ich zastępców, członków zarządu powiatu oraz członków zarządu województwa, nie miał charakteru bezwzględnego. Jak wskazano bowiem w projekcie ustawy, osoby te będą mogły być członkiem rady nadzorczej lub organu kontrolnego spółki prawa handlowego, jeżeli zostaną zgłoszone do objęcia tych funkcji w spółce prawa handlowego przez Skarb Państwa, jednostkę samorządu terytorialnego, ich związki lub związek metropolitalny tylko w ramach sprawowanego przez te podmioty nadzoru nad działalnością spółki, z tym, że jedna osoba nie może być zgłoszona do więcej niż dwóch spółek.

Zakazy rozciągnięte w czasie

Istotną nowością ma być również wprowadzenie regulacji, zgodnie z którą wszystkie ww. osoby nie będą mogły, przed upływem trzech lat od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji, być zatrudnione lub wykonywać innych odpłatnych zajęć u lub dla przedsiębiorcy, jeżeli brały udział w wydaniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych dotyczących bezpośrednio tego przedsiębiorcy, wydawaniu wyroków, decyzji administracyjnych, jeżeli brały udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, zawieraniu umów dotyczących robót, dostaw, usług lub innych umów cywilnoprawnych albo kierowały jednostką lub komórką organizacyjną, w której takie rozstrzygnięcie zapadło.

Projektodawcy proponują przy tym, aby ww. zakazu nie stosować, jeżeli:

1. rozstrzygnięcie, decyzja, wyrok, o których mowa powyżej zostały wydane więcej niż 4 lata przed zaprzestaniem zajmowania stanowiska lub pełnienia ww. funkcji,
2. realizacja umowy, o której mowa powyżej, zakończyła się więcej niż 4 lata przed zaprzestaniem zajmowania stanowiska lub pełnienia ww. funkcji.

Jednocześnie – zgodnie z przedłożonym projektem – zakazy te nie mają dotyczyć rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, w tym decyzji administracyjnych:

1. w sprawie ustalenia wymiaru podatków i opłat lokalnych na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem decyzji dotyczących ulg i zwolnień w tych podatkach lub opłatach;
2. w sprawie rejestracji pojazdów;
3. w sprawie dostępu do informacji publicznej;
4. w sprawie wydawania dowodów osobistych;
5. sprawie wydawania paszportów;
6. w sprawie wydawania świadczeń rodzinnych;
7. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami.

Uzupełnieniem nieznanych dotychczas rozwiązań prawnych w powyższym zakresie ma być ponadto wskazanie, że w uzasadnionych przypadkach zgodę na zatrudnienie lub wykonywanie innych odpłatnych zajęć u przedsiębiorcy przed upływem ww. okresu może wyrazić Komisja do spraw Rozstrzygania Konfliktu Interesów powołana przez Prezesa Rady Ministrów.

Dotychczasowe zakazy z samorządowych ustaw ustrojowych

Jak już zostało wskazane, projektodawcy proponują również przeniesienie aktualnie występujących we wszystkich trzech samorządowych ustawach ustrojowych zakazów do projektowanych regulacji ustawy o jawności życia publicznego. Dotychczasowe zakazy z jednej strony zostały powielone, z drugiej zaś strony projektodawcy zdecydowali się na ich ujednolicenie oraz doprecyzowanie. I tak, radny gminy, radny powiatu, radny województwa, radny dzielnicy i radny m. st. Warszawy nie może:

1. wykonywać pracy w ramach stosunku pracy ani umowy cywilnoprawnej w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat, z wyjątkiem zasiadania w zarządzie powiatu i zarządzie województwa;
2. wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat;
3. wykonywać pracy w ramach stosunku pracy ani innej umowy cywilnoprawnej w spółce zobowiązanej, w które udziały posiada jednostka samorządu terytorialnego, w której radny uzyskał mandat;
4. wykonywać działalności gospodarczej osobiście na rzecz urzędu jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat, a także na rzecz spółek zobowiązanych i jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat;
5. radny nie może posiadać więcej niż 10% udziałów w spółce lub zasiadać we władzach spółki prawa handlowego wykonującej działalności gospodarczą na rzecz urzędu jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat, a także na rzecz spółek zobowiązanych i jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat.

Jednocześnie powtórzono z samorządowych ustaw ustrojowych zakaz, zgodnie z którym radny gminy, radny powiatu, radny województwa nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem odpowiednio mienia komunalnego, mienia powiatu lub mienia województwa, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jednocześnie, radni i ich małżonkowie oraz małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, skarbników gminy, sekretarzy gminy, kierowników gminnych samorządowych jednostek organizacyjnych oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi nie będą mogli być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.

Radni i ich małżonkowie oraz małżonkowie członków zarządu powiatu, skarbników powiatu, sekretarzy powiatu, kierowników powiatowych samorządowych jednostek organizacyjnych oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających powiatowymi osobami prawnymi nie będą mogli być również członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Projektodawcy w przedłożonym projekcie ustawy wskazują również, że radni i ich małżonkowie oraz małżonkowie członków zarządu województwa, skarbników województwa, sekretarzy województwa, kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających wojewódzkimi osobami prawnymi nie będą mogli być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem wojewódzkich osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.

Powieleniem dotychczasowych rozwiązań prawnych jest również wskazanie, że radni nie mogą posiadać pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach handlowych z udziałem samorządowych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez radnego w ciągu 3 miesięcy od pierwszej sesji rady gminy, rady powiatu albo sejmiku województwa.

Analogicznie jak obecnie, projektodawcy proponują, aby w sytuacji, gdy radny gminy, powiatu lub sejmiku województwa przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, prowadził działalność gospodarczą, o której mowa powyżej, był obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Naruszenie tych zakazów – również analogicznie jak obecnie – skutkować będzie wygaśnięciem mandatu radnego w trybie przepisów Kodeksu wyborczego.

Informacja o pracy małżonka

Kolejną nowością uregulowaną przepisami projektowanej ustawy o jawności życia publicznego jest obowiązek złożenia przez wszystkie osoby pełniące funkcje publiczne objęte przepisami rozdziału dotyczącego środków unikania konfliktu interesów przez te osoby przełożonemu oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka lub jego miejscu zatrudnienia – przed powołaniem na stanowisko, a także o zamiarze podjęcia takiej działalności lub zmianie jej charakteru – w trakcie pełnienia funkcji.

Rejestr Korzyści

Powtórzeniem obecnie obowiązujących regulacji ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publicznej jest utworzenie Rejestru Korzyści, w którym ujawniane są korzyści uzyskiwane – w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego – przez:

1. członków zarządu województwa, sekretarzy województwa, skarbników województwa;
2. członków zarządu powiatu, sekretarzy powiatu, skarbników powiatu;
3. wójtów (burmistrzów, prezydentów miasta), ich zastępców, sekretarzy gminy, skarbników gminy;
4. członków zarządu związku metropolitalnego, sekretarzy związku metropolitalnego i skarbników związku metropolitalnego;
5. radnych rady gminy, radnych rady powiatu, radnych województwa, radnych Rady Miasta Stołecznego Warszawy, radnych rady dzielnicy Miasta Stołecznego Warszawy.

Nowością tym samym ma być ujawnianie w rejestrze korzyści przez radnych organów stanowiących JST.

Podsumowanie

Wraz z przedłożeniem trzeciej wersji projektu ustawy o jawności życia publicznego zmodyfikowany został jej projektowany termin wejścia w życie. Aktualnie projektodawcy proponują, aby ustawa weszła w życie z dniem 1 marca 2018 r., z wyjątkiem:

1. przepisu zakazującego osobom pełniącym funkcje publiczne bycia członkiem organu zarządzającego lub kontrolnego spółdzielni, z wyjątkiem rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej – który ma wejść w życie dopiero z dniem 30 czerwca 2019 r.;
2. przepisu odnoszącego się do części zakazów dotyczących radnych organów stanowiących JST (art. 42 projektu ustawy) – który ma wejść w życie z rozpoczęciem kadencji samorządów wybranych w roku 2018;
3. przepisów dotyczących obowiązku wdrożenia wewnętrznych procedur antykorupcyjnych – które mają wejść w życie w terminie (?!) 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.