Jakich błędów nie popełniać konstruując statut jednostki budżetowej?

Z uwagi na dość ogólną treść przepisu stanowiącego podstawę do uchwalenia statutu jednostki budżetowej (art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), w praktyce konstruowania jego regulacji pojawia się szereg nieprawidłowości, czego potwierdzeniem jest m.in. jedno z ostatnich rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody Śląskiego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 października 2017 r. (NR NPII.4131.1.575.2017) Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały rady gminy w sprawie nadania statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, z uwagi na jej sprzeczność z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp).

Przedmiotową uchwałą rada gminy nadała statut Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej.

Jak wskazał Wojewoda, zgodnie z art. 11 ust. 2 ufp jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. W przedmiotowej uchwale nie określono natomiast siedziby Ośrodka, która stanowi jeden z obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego zawartego w przywołanym przepisie. Organ nadzoru przywołał w tym zakresie wyrok WSA w Opolu, gdzie stwierdzono, że pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych w upoważnieniu ustawowym elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji tego upoważnienia i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu (wyrok WSA w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Op 480/07). W związku z powyższy, zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Podstawy prawne działania Ośrodka zostały określone przez radę w § 1 załącznika do uchwały. Jednakże w dalszej części uchwały – zdaniem Wojewody Śląskiego – rada, poprzez użycie sformułowań „innych ustaw nakładających wykonania zadań na Gminę” oraz stosownych uchwał gminy”, otworzyła katalog aktów prawnych stanowiących podstawę działalności Ośrodka. Zastrzeżenie zdaniem Organu budzi również § 5 ust. 3 załącznika do uchwały, który stanowi o realizacji „innych zadań w obszarze pomocy społecznej”.

Regulacje zawarte w statucie powinny być jasne, czytelne i przejrzyste, nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości. Użycie wskazanych wyżej sformułowań, przy jednoczesnym enumeratywnym wyliczeniu podstaw działalności Ośrodka, może prowadzić do powiększenia katalogu zadań Ośrodka w inny sposób niż poprzez zmianę statutu, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto zdaniem Wojewody, przepisy § 4 ust. 1 – 3 załącznika do uchwały stanowią modyfikację odpowiednio przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa – akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej. Rada nie ma kompetencji do stanowienia w materii już uregulowanej ustawą. Zatem przepisy załącznika do uchwały, zdaniem organu, stanowią istotne naruszenie prawa.

Ponadto, zdaniem organu nadzoru, skoro zgodnie z przepisami załącznika do uchwały Środowiskowy Dom Samopomocy znajduje się w strukturach organizacyjnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i nie stanowi samodzielnej jednostki organizacyjnej, to jego kierownik nie może być pracodawcą dla pracowników zatrudnionych w Środowiskowym Domu Samopomocy. Zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 3 w związku z art. 7 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych, czynności z zakresu prawa pracy za gminne jednostki budżetowe wykonuje kierownik tej jednostki. Innymi słowy, kierownik (dyrektor) ośrodka pomocy społecznej jest pracodawcą samorządowym dla pracowników zatrudnionych w ośrodku. Z kolei w załączniku do uchwały podkreślono, że „Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy zatrudnia i zwalnia Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej”, co jednoznacznie wskazuje na jego podległość Dyrektorowi. Zdaniem organu nadzoru jest to kolejne istotne naruszenie prawa.

W związku z powyższym, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały.