Jednym z najistotniejszych postulatów zgłaszanych odnośnie do sposobu kalkulowania wysokości dotacji celowych na zadania zlecone, jest doprecyzowanie i ujednolicenie  metodologii szacowania należnych kwot dotacji. Co istotne, przedmiotowe głosy padają zarówno od przedstawicieli strony samorządowej, jak i rządowej. Jak w praktyce urzędów wojewódzkich wygląda realizowanie powyższych postulatów?

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła w 2016 r. czynności kontrolne w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim [dalej również: MUW], których przedmiot stanowiło - szeroko rzecz ujmując - dotowanie jednostkom samorządu terytorialnego realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami. W szczególności zaś, w toku kontroli przeprowadzonej przez NIK, Kontrolujący oceniał stosowaną przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki metodologię szacowania wysokości należnej dotacji oraz jej adekwatność dla realizowania przy jej wykorzystaniu obowiązków Wojewody w zakresie przekazywania dotacji w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zadań zleconych (por. art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego).

Cytując za treścią wystąpienia pokontrolnego: „Najwyższa Izb Kontroli ocenia, że stosowany w latach 2015 - 2016, a wprowadzony w latach wcześniejszych, faktyczny sposób finansowania zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego (j.s.t.) z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami (...) w części nie odpowiadał wymogom określonym w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.  W wyniku tego j.s.t. nie otrzymywały środków niezbędnych do pełnego sfinansowania zadań. Wobec braku rzetelnych obliczeń skala niedofinansowania nie jest znana”. Kontrolujący zwrócił przy tym uwagę, że na potrzeby kalkulacji wysokości dotacji celowej na zadania zlecone, Wojewoda Mazowiecki nie obliczał kwot dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju (zarzut ten nie dotyczy jednak przypadków tych zadań, dla których ustawodawca określił odrębny sposób kalkulacji kosztów ich realizacji).

Zadaniowy system kalkulowania dotacji

NIK pochylił się również nad specyfiką oraz skutkami opracowanego przez Ministerstwo Finansów, a stosowanego przez Wojewodów algorytmu kalkulowania wysokości dotacji celowej na realizację zadań z zakresu spraw obywatelskich.

Słowem wyjaśnienia (czy nawet przypomnienia, ponieważ o przedmiotowej metodologii kalkulacji dotacji celowej na zadania zlecone pisaliśmy już wcześniej), należy wskazać, że stosowany przez wojewodów algorytm szacowania wartości dotacji celowych, opiera się na następujących kryteriach:

1. liczbie spraw danego rodzaju zrealizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego w roku poprzedzającym rok planowania budżetu;
2. jednolitej stawce roboczogodziny obliczonej jako mediana średnich stawek roboczogodziny w 16 województwach (stawka roboczogodziny, szacowana była przez poszczególnych wojewodów na podstawie wydatków ponoszonych w komórkach urzędu wojewódzkiego przy realizacji zadań podobnego rodzaju co odpowiednie zadania zlecone);
3. mediany czasu realizacji poszczególnych zadań.

Zaproponowana przez Ministerstwo Finansów metodologia szacowania wysokości dotacji celowej była przedmiotem wątpliwości i krytyki nie tylko ze strony jednostek samorządu terytorialnego, ale i Najwyższej Izby Kontroli. Również w treści omawianego w niniejszym artykule wystąpienia pokontrolnego, NIK podkreślił swoje zastrzeżenia dotyczące skuteczności ministerialnego algorytmu dla realizacji obowiązku zapewnienia właściwego finansowania zadań zleconych: „w ocenie NIK obliczane i przekazywane przez Wojewodę kwoty dotacji, wynikające z ustalonego przez Ministra Finansów systemu zadaniowego, nie gwarantowały dotacji w wysokości zapewniającej realizację zadań zleconych, co stanowiło naruszenie art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 149 ust. 1 ufp. (...) Zdaniem NIK ujednolicenie algorytmu obliczania dotacji na niektóre zadania zlecone, zgodnie z którym wielkość dotacji zależy od liczby zrealizowanych spraw,  pozwala co prawda na obiektywizację kryteriów podziału środków, lecz nie rozwiązuje problemów związanych z realizacją przepisów ani nie zapewnia dotowanym jednostkom pełnego finansowania zadań zleconych. Należy pamiętać, że ponoszone przez j.s.t. wydatki nie są doskonale elastyczne względem liczby załatwianych spraw, a w dodatku wydatki te mogą się różnić między jednostkami z innych powodów niż liczba zrealizowanych spraw”.

Brak rzetelnych szacunków skali niedofinansowania

Niewątpliwie, analizując w sposób całościowy kwestię finansowania zadań zleconych, nie sposób nie uwzględnić tego, że Wojewoda, ustalając wartość dotacji dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, ograniczony jest wysokością własnego budżetu, którym dysponować może w przedmiocie finansowania zadań zleconych realizowanych przez samorządy. Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę, że istotną przyczyną przekazywania dotacji w kwocie zaniżonej są „ograniczenia zewnętrzne wobec Wojewody”, tj. niewystarczające środki, którymi dysponuje Wojewoda jako dysponent  części budżetowej. Jak bowiem wskazuje NIK, algorytm podziału dotacji, stosowany przez Wojewodę, zakładał podział środków pomiędzy poszczególne j.s.t. „w ramach możliwości finansowych budżetu wojewody”.

Należy jednak mieć na względzie, że sam fakt niewystarczających środków w budżecie państwa (a co za tym idzie: w budżecie Wojewody) na realizację zadań zleconych, nie jest jedyną bolączką samorządów. Drugim, równie istotnym utrudnieniem w egzekwowaniu swoich praw (a dokładniej: w dochodzeniu kwoty dotacji celowej w wysokości odpowiadającej faktycznym wydatkom poniesionym na realizację zadań) jest bowiem brak rzetelnych danych pozwalających na ustalenie wartości brakującej części dotacji celowej. Stan taki przekłada się - najogólniej rzecz ujmując - na brak miarodajnych danych i rozmywanie się rzeczywistego obrazu sytuacji (w szczególności: skali niedofinansowania zadań zleconych), co niewątpliwie działa na szkodę samorządów. 

Kwestię te dostrzega i podkreśla Najwyższa Izba Kontroli w treści wystąpienia pokontrolnego: „brak rzetelnych obliczeń w MUW powodował, że j.s.t. nie mogły się do nich odwołać w celu dostosowania planowanych przez siebie wydatków na zadania zlecone do wielkości przyjętych w budżecie państwa. Nie mogły się również na te obliczenia powoływać się w celu skutecznego dochodzenia od Skarbu Państwa swoich roszczeń z tytułu niewystarczającej wysokości dotacji na realizację zadań zleconych. (...) Niepełne finansowanie przez Wojewodę zadań zleconych j.s.t. wynikało ze zbyt małych środków otrzymywanych na ich realizację. Problem polegał jednak również na tym, że dokładnie nie było wiadomo, ile tych środków jest potrzebnych, gdyż Wojewoda nie obliczał zapotrzebowania j.s.t. na pełne sfinansowanie zadań zleconych”.

Należy również zwrócić uwagę, że brak działań po stronie Wojewody w zakresie szacowania faktycznych wydatków ponoszonych przez j.s.t., niezbędnych dla pełnego zrealizowania zleconych zadań pozostaje w sprzeczności z dyspozycjami przepisów art. 149 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego: „W trakcie prac nad budżetem państwa Wojewoda nie ustalał, ile realizacja tych zadań powinna kosztować, aby sfinansowane one były wyłącznie ze środków dotacji. J.s.t. otrzymywały środki nieadekwatne do ponoszonych wydatków na zadania zlecone, dlatego dofinansowywały te zadania własnymi środkami, co ograniczało im możliwość finansowania zadań własnych”.

***

Niewątpliwie, trudno próbować rozwiązać problem, póki nie zostanie on prawidłowo zdiagnozowany. A diagnoza z pewnością nie dojdzie do skutku, dopóki brak będzie rzetelnych danych, pozwalających na ocenę sytuacji. Sytuacja, w której znalazły się samorządy w kontekście zadań zleconych, w praktyce, stawia je w przymusowej sytuacji, zmuszając do działania sprzecznego z prawem (tj. finansowania zadań zleconych ze środków własnych, w celu wywiązania się z ustawowych obowiązków realizowania zadań zleconych), jednocześnie uniemożliwiając (czy co najmniej rażąco utrudniając) podejmowanie kroków w celu kompleksowego zdiagnozowania obecnej sytuacji i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W kontekście powyższego, obecne działania NIK, a więc prowadzenie kolejnych kontroli przedmiotowych relacji, daje nadzieję na ostateczne uzdrowienie aktualnej sytuacji, a co najmniej pozwala liczyć na podjęcie w tym temacie rzetelnej i uczciwej debaty w przestrzeni publicznej.