Strony postępowania administracyjnego będą mogłyby dobrowolnie zrzec się prawa do wniesienia odwołania, wskutek czego decyzje administracyjne będą mogły szybciej stać się ostateczne i prawomocne.

Obecny stan prawny

Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Od decyzji organu I instancji każda ze stron może wnieść odwołanie do organ wyższego stopnia (w przypadku decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego organem odwoławczym jest co do zasady samorządowe kolegium odwoławcze).  W przypadku braku organu wyższego stopnia nad organem wydającym decyzję stronie służy swoisty „odpowiednik” odwołania, którym jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany do tego samego organu, który wydał kwestionowaną decyzję.

Rozstrzygnięcia wydane przez organ I instancji stają się ostateczne, gdy nie służy od nich odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jednocześnie zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, chyba że:

1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108);

2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy;

3) jest zgodna z żądaniem wszystkich stron.

Z uwagi na powyższe regulacje w obecnym stanie prawnym za wysoce dyskusyjne uznaje się możliwość zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i wcześniejszego stwierdzenia ostateczności decyzji pomimo braku upływu terminu na wniesienie odwołania, nawet wówczas gdy jest ona zgodna z żądaniem wszystkich stron. Przykładowo w wyroku z dnia 21 lutego 2006 roku (sygn. I OSK 542/05) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż „obowiązujące przepisy nie przewidują sytuacji, aby decyzja uzyskała atrybut ostateczności, wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. W sytuacji, gdy strona w złożonym przez siebie oświadczeniem zrzeknie się prawa do złożenia odwołania, tym samym oświadczenie takie nie spowoduje, iż decyzja stanie się ostateczna, w dniu kolejnym po jego złożeniu przez stronę”.

Powyższa kwestia jest szczególnie problematyczna w przypadku postępowań z udziałem znacznej ilości stron postępowania, w przypadku których prawidłowe doręczenie decyzji i późniejsze otrzymanie przez organ tzw. „zwrotek” może znacząco opóźnić moment, w którym możliwym będzie stwierdzenie ostateczności decyzji. Organ nie może bowiem ustalić tej daty nie posiadając w aktach sprawy informacji o dacie doręczenia ostatniej z decyzji, od której liczony jest termin w którym decyzja staje się ostateczna.

Zmiany w przepisach KPA

W wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw kwestia możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania zostanie wprost uregulowana stanowiąc jasną podstawę prawną do działania ze strony organów administracji publicznej oraz stron postępowania.

Zgodnie ze znowelizowanym art. 107 § 1 KPA organ wydając decyzję administracyjną będzie zobowiązany zamieścić w niej pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania.

W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona będzie mogła zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. W konsekwencji z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja stanie się ostateczna i prawomocna.

Jednocześnie ustawa nowelizująca przewiduje, iż decyzja będzie podlegała wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.

Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, iż oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania będzie mogło nastąpić wyłącznie w określonym momencie – w trakcie biegu do wniesienia odwołania, a więc po doręczeniu konkretnej stronie decyzji przez organ I instancji. Termin ten będzie liczony odrębnie dla każdej ze stron postępowania. Tym samym – jak słusznie wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej – „niedopuszczalne jest (…) zrezygnowanie z możliwości zaskarżenia decyzji „na przyszłość” – w szczególności przed wydaniem decyzji, od której będzie przysługiwało odwołanie (albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy)”. Tego typu działanie będzie należało uznać za nieskuteczne.

W praktyce wątpliwości budzić może w szczególności sytuacja, w której organ po doręczeniu stronie decyzji otrzyma jej oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, na którym będzie widniała data wcześniejsza aniżeli dzień doręczenia decyzji. W tego typu sytuacji działania zmierzające do ustalenia rzeczywistej daty zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania mogą uniemożliwić osiągnięcie korzystnego efektu, który wiąże się ze złożeniem przedmiotowego oświadczenia.

Przedmiotowe oświadczenie może zostać złożone bezpośrednio przez stronę lub przez działającego w jej imieniu pełnomocnika. Pełnomocnik ten może być ustanowiony przez stronę wyłącznie do tej czynności. W konsekwencji nie sposób wykluczyć w sytuacji, w których jedna osoba uzyska pełnomocnictwa od wszystkich stron postępowania do odebrania w ich imieniu decyzji administracyjnych, a następnie do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. W ten sposób decyzja administracyjna mogłaby się stać ostateczna i prawomocna z dniem podjęcia tego typu czynności.

W kontekście analizowanych przepisów wątpliwości budzić może także możliwość późniejszego cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, iż „w związku ze skutkami, jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania (decyzja staje się wówczas ostateczna i prawomocna, więc strona, która zrzekła się odwołania, nie będzie mogła zaskarżyć jej do sądu administracyjnego), należy przyjąć, że nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie. Oświadczenie to, o ile zostało prawidłowo złożone, w chwili jego doręczenia organowi przez stronę (a w przypadku gdy w postępowaniu uczestniczy wiele stron – przez wszystkie strony) jest niewzruszalne”.

W najnowszym piśmiennictwie wskazuje się jednak, iż „pojawi się problem związany
z ewentualnym cofnięciem przez stronę tego zrzeczenia się. Nie można bowiem wykluczyć,
że strona, cofając to zrzeczenie, będzie twierdziła, że działała pod wpływem błędu i z tego powodu nie złożyła odwołania, a więc w sprawie występuje przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takim przypadku zamiast przyspieszenia i uproszczenia postępowania nastąpi jego przedłużenie i skomplikowanie. Zawarte w uzasadnieniu projektu twierdzenie o tym, że takie zrzeczenie jest niewzruszalne wydaje się być całkowicie gołosłowne, gdyż w projekcie nie przewidziano żadnego przepisu dotyczącego tej kwestii” (W. Chróścielewski, Zmiany w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w świetle projektu nowelizacji k.p.a. z dnia 29 grudnia 2016 r. [w:] B. Jaworska-Dębska (red.), O prawie administracyjnym i administracji refleksje. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Stahl, Łódź 2017).

Podsumowanie

Zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego dotyczące zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – pomimo formułowanych w tym zakresie wątpliwości natury prawnej – należy ocenić pozytywnie. Mogą one w korzystny sposób wpłynąć na przyspieszenie i uproszczenie postępowań administracyjnych, pozwalając szybciej osiągnąć ostateczny cel, dla którego postępowanie jest inicjowane.