W uchwale określającej przystanki komunikacyjne i dworce oraz warunki i zasady korzystania z nich, a także w uchwale określającej stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców można wyróżnić różne kategorie tych obiektów.

Wprowadzenie

Zgodnie z art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (dalej jako u.p.t.z.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego1 określa przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnione dla operatorów i przewoźników oraz warunki i zasady korzystania z tych obiektów.

Ponadto, zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Pojawia się zatem pytanie, czy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustanowić pewne kategorie przystanków komunikacyjnych lub dworców, różnicując warunki i zasady korzystania lub stawki opłat?

Kategorie przystanków i dworców a warunki i zasady korzystania z tych obiektów

U.p.t.z. nie stanowi wprost o tym, czy przystanki komunikacyjne lub dworce mogą zostać podzielone na kilka kategorii. Jednakże, dokonanie takiego rozróżnienia mogłoby być użyteczne z punktu widzenia polityki transportowej realizowanej w danej j.s.t.. Przykładowo, j.s.t. mogłaby być zainteresowana tym, by lokalni przewoźnicy wykorzystywali określone przystanki mniej intensywnie niż inne (np. ze względu na ich położenie w ciągu ulic o dużym natężeniu ruchu lub ze względu na chęć przekierowania linii autobusowych na określone trasy). Jednakże, na gruncie u.p.t.z. nie obowiązują obecnie prawne instrumenty umożliwiające organizatorowi publicznego transportu zbiorowego władczą ingerencję w tę sferę funkcjonowania prywatnych przewoźników (do 1 stycznia 2018 r. kwestia ta jest regulowana na gruncie ustawy o transporcie drogowym, która umożliwia odmowę wydania zezwolenia m.in. ze względu na okoliczność, iż projektowana linia regularnego przewozu osób zagraża już istniejącym liniom regularnym; nie jest jednak możliwa odmowa wydania zezwolenia ze względu na fakt, iż jednostka samorządu terytorialnego jest zainteresowana innym przebiegiem konkretnej trasy).

Należy jednak zauważyć, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 u.p.t.z. publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 28 u.p.t.z. zrównoważony rozwój publicznego transportu zbiorowego to proces rozwoju transportu uwzględniający oczekiwania społeczne dotyczące zapewnienia powszechnej dostępności do usług publicznego transportu zbiorowego, zmierzający do wykorzystywania różnych środków transportu, a także promujący przyjazne dla środowiska i wyposażone w nowoczesne rozwiązania techniczne środki transportu.

Uzasadniona wydaje się taka wykładnia przepisów u.p.t.z., która będzie prowadzić do realizacji procesu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego.

Wydaje się zatem, iż dopuszczalne jest ustalenia przez organizatora kategorii przystanków, które umożliwią wykonywanie publicznego transportu zbiorowego w sposób uporządkowany i dostosowany do lokalnych potrzeb. W szczególności zgodne z prawem jest np. określenie, iż w na niektórych przystankach operatorzy lub przewoźnicy mogą zatrzymywać się wyłącznie celem umożliwienia wysiadania lub wsiadania pasażerów, a na innych dopuścić zatrzymywanie się również celem umożliwienia skorzystania przez kierowcę z przerwy lub nawet bez ograniczeń. Oczywiście, warunki i zasady nie mogą naruszać postanowień ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Dopuszczalne wydaje się również ustalenie odmiennych zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, a odmienne – z dworców będących własnością lub znajdujących się w zarządzie organizatora.

Jak już wspomniano, organ stanowiący j.s.t. nie jest kompetentny do władczego określania tych kwestii, do których nie odnosi się dyspozycja art. 15 ust. 2 u.p.t.z. W szczególności niedopuszczalne byłoby regulowanie w podjętej na jego podstawie uchwale przystanków początkowych i końcowych w sposób wiążący dla operatora lub przewoźnika (zobacz również zamieszczony na naszym Portalu artykuł Określenie warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców).

Należy zatem stwierdzić, iż organizator jest uprawniony do ustanowienia kategorii przystanków komunikacyjnych lub dworców zróżnicowanych ze względu na warunki i zasady korzystania z tych obiektów (o ile określi owe warunki i zasady w granicach upoważnień ustawowych).

Kategorie przystanków i dworców a stawki opłaty za korzystanie z tych obiektów

Kolejnym zagadnieniem jest kwestia dopuszczalności ustalenia różnych stawek opłat za korzystanie z przystanków lub dworców dla różnych kategorii tych obiektów. Art. 16 ust. 4 u.p.t.z. wskazuje jedynie, że stawkę opłaty, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, określa organ stanowiący j.s.t.

Jednakże, w orzecznictwie dominuje pogląd, iż uwzględnienie niedyskryminujących zasad może wymagać wprowadzenia w uchwale kilku stawek, zróżnicowanych m.in. ze względu na wielkość pojazdów zatrzymujących się na przystankach lub koszty utrzymania przystanków (np. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. II GSK 1405/16, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2489/13). Szczególnie istotne okazuje się odpowiednie umotywowanie przyjętych kryteriów, np. w uzasadnieniu projektu uchwały. Prawidłowe wydaje się przy tym odwołanie się również do potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego oraz faktu, iż dochód z opłaty przeznaczony jest na cele związane z utrzymaniem lub budową, przebudową i remontem obiektów wskazanych w art. 18 u.p.t.z. (w tym przystanków komunikacyjnych lub dworców)2.

Wydaje się zatem, iż zgodne z prawem jest zróżnicowanie przedmiotowej opłaty nie tylko ze względu na wielkość pojazdów czy standard przystanków, ale także – ze względu na położenie danego obiektu lub sytuację lokalną. Jak stwierdził NSA w przywołanym już wyroku o sygn. II GSK 2489/13, „ustawodawca nie wprowadził do ustawy ściśle określonych kryteriów, którymi może kierować się rada gminy ustalając wysokości stawki opłat. Zabieg taki wydaje się oczywisty ze względu na znaczną różnorodność panującą na rynku usług przewozowych w różnych gminach”. Sytuacja lokalna może bowiem uzasadniać (na gruncie wartości uznanych na gruncie u.p.t.z. za istotne) np. odmienne, mniej korzystne traktowanie adresatów realizujących przewozy z uwzględnieniem przystanków położonych w miejscach atrakcyjnych dla pasażerów (a więc potencjalnie związanych z osiąganiem większego zysku) niż korzystających z przystanków położonych peryferyjnie (lecz które pozostają istotne dla niektórych grup mieszkańców danej j.s.t.). W kontekście uwzględnienia w stawce kosztów związanych z utrzymaniem konkretnych obiektów należy zaś stwierdzić wręcz, iż „rozwiązaniem […] bliskim aksjologii ustawy byłoby podzielenie przystanków na kilka grup i ustalenie kosztów dla każdej z nich”3.

Podsumowanie

Należy stwierdzić, iż na gruncie u.p.t.z. dopuszczalne wydaje się podzielenie przystanków komunikacyjnych lub dworców na kategorie, dla których odmiennie uregulowane zostałyby warunki i zasady korzystania albo stawki opłat. Podziały te mogą być ze sobą niekompatybilne. Inne bowiem okoliczności mogą uzasadniać ustalenie odmiennych warunków i zasad, a inne – różnych stawek opłaty za korzystanie z przystanków lub dworców. Dlatego też celem przygotowania projektów i przyjęcia zgodnych z prawem uchwał przystankowych zasadne jest dokonanie szczegółowej analizy lokalnych uwarunkowań, a następnie dokonanie ich weryfikacji pod kątem przepisów i wartości uznanych na gruncie u.p.t.z.

W orzecznictwie skupiano się dotychczas przede wszystkim nad kwestią zróżnicowania opłat za korzystanie z przystanków lub dworców ze względu na rozmiar środka transportu wykonującego przewozy z uwzględnieniem tych obiektów. Trudno zatem ocenić, jak sądy administracyjne odniosą się do prób zróżnicowania przystanków i dworców zarówno w zakresie warunków i zasad korzystania, jak i opłat np. ze względu na położenie tych przystanków. Wydaje się, że istotną rolę może odegrać w tym zakresie właściwe procedowanie projektów uchwał oraz sporządzanie adekwatnych uzasadnień.

1 Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.t.z. ilekroć w ustawie jest mowa o jednostce samorządu terytorialnego należy przez to rozumieć również związek międzygminny, związek powiatów, związek powiatowo-gminny lub związek metropolitalny. W dalszej części artykułu skrót j.s.t. będzie zatem obejmował także związki jednostek samorządu terytorialnego.

2 Por. A. Misiejko, Opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców [w:] K. Ziemski, A. Misiejko (red.), Organizacja publicznego transportu zbiorowego przez jednostki samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem prawnych aspektów współdziałania, Poznań 2016, s. 131-134.

3 A. Misiejko, Opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców [w:] K. Ziemski, A. Misiejko (red.), Organizacja publicznego transportu zbiorowego przez jednostki samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem prawnych aspektów współdziałania, Poznań 2016, s. 136.