(Nie)prawidłowe kształtowanie treści statutu sołectwa (jednostki pomocniczej)

Uchwalenie statutu jednostki pomocniczej należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Jak pokazuje przedstawione rozstrzygnięcie nadzorcze, zadanie to nie jest jednak łatwe.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr NK-I.4141.320.2016.ASzc z dnia 24 listopada 2016 r. Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność uchwał rady gminy w sprawie statutów sołectw znajdujących się na terenie gminy.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 20 października 2016 r. rada gminy [dalej także: „rada” lub „organ uchwałodawczy”] podjęła uchwały w sprawie statutów sołectw znajdujących się na terenie gminy [dalej także: „uchwały”]. W toku postępowania nadzorczego prowadzonego w odniesieniu do ww. aktów wojewoda stwierdził, iż w stopniu istotnym naruszają one przepisy powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 2, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 35 ust.1 i 3, art. 36 ust. 2, art. 48 ust. 1, art. 33 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych.

Należy nadmienić, iż art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym [dalej także: „u.s.g.”] stanowi o tym, że statut jednostki pomocniczej [dalej także: „statut”], jaką jest sołectwo określa w szczególności:

1. nazwę i obszar jednostki pomocniczej,
2. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej,
3. organizacje i zadania organów jednostki pomocniczej,
4. zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji,
5. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Ponadto na podstawie art. 48 ust. 1 u.s.g. każdy statut musi obligatoryjnie określać sposób zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami pochodzącymi z wykorzystania mienia gminy. Warto dodać, że statut reguluje zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Brak któregokolwiek z wymienionych uregulowań skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Wojewoda wskazał, że katalog spraw wymagających uregulowania w statucie ma charakter otwarty – w związku z posłużeniem się przez ustawodawcę zwrotem „w szczególności”. Tym samym rada uprawniona jest do uregulowania dodatkowych kwestii.

Organ nadzoru podkreślił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że żadna z uchwał nie zawiera regulacji dotyczących sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, czym naruszyła art. 48 ust. 1 u.s.g. Ponadto wojewoda zwrócił uwagę na niezgodność z prawem poszczególnych przepisów w treści każdego ze statutów sołectw.

W § 3 ust. 3, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 uchwał rada uregulowała kwestie w zakresie działania sołectw, kompetencji i obowiązku sołtysa oraz obowiązkach rady sołeckiej. W tym celu organ uchwałodawczy gminy posłużył się katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu „w szczególności”. Tym sposobem, zdaniem wojewody, rada gminy naruszyła art. 35 ust. 3 pkt i 4 u.s.g., ponieważ przytoczona delegacja powinna zostać uregulowana w formie zamkniętego katalogu zadań. W powyższym zakresie organ nadzoru przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 111/12 w którym sąd wskazał, że zadania sołectwa i sposób ich realizacji, zadania zebrania wiejskiego, sołtysa i rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego.

W § 11 ust. 5 uchwał rada ograniczyła prawo wglądu do protokołów z zebrań wiejskich jedynie do mieszkańców danego sołectwa. Wojewoda uznał, że powyższy istotnie naruszający prawo zapis narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ zawęża potencjalny kręg podmiotów, którym przysługuje szeroko rozumiane prawo do informacji o działalności organów jednostki pomocniczej.

Zgodnie z § 12 ust. 1 uchwał, uchwały zebrania wiejskiego zapadają zwykłą większością w głosowaniu jawnym, chyba że statut stanowi inaczej. Zdaniem wojewody uchwały zebrania wiejskiego zapadają w głosowaniu jawnym z zastrzeżeniem dotyczącym wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Przyjęcie wyrażenia „chyba że statut stanowi inaczej” w ocenie Wojewody Lubuskiego prowadzi do rozszerzenia swobody co do sposobu głosowania na zebraniu wiejskim, a także naruszenia zasady jawności życia publicznego, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa (określonej w art. 2 Konstytucji RP).

W § 15 ust. 2 każdej z zakwestionowanych uchwał rada postanowiła, że osoby stale zamieszkujące na terenie sołectw bez zameldowania na pobyt stały mogą złożyć wniosek o dopisanie ich do stałego rejestru wyborców w gminie. Zdaniem wojewody rada gminy definiując pojęcie zebrania wiejskiego (art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowi o tym, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa) przekroczyła delegację wynikającą z art. 35 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru podkreślił, że organ uchwałodawczy gminy nie jest upoważniony do ograniczenia uczestnictwa w zebraniu wiejski z prawem do głosowania, nawet gdy dopuszcza możliwość złożenia wniosku o dopisanie do stałego spisu wyborców w gminie osób stale zamieszkujących na terenie sołectwa bez zameldowania na pobyt stały.

W § 16 ust. 3 uchwał organ uchwałodawczy gminy wskazał, że przebieg zebrania wyborczego protokołuje wyznaczony przez wójta pracownik urzędu. Ponadto organ nadzoru podkreślił, że jedynie wójt jako pracodawca wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy. Co za tym idzie, wyłącznie wójt może decydować o zakresie obowiązków pracowników urzędu oraz organizować pracę poszczególnych urzędników. Odmienne uregulowanie powyższej kwestii, jak miało miejsce w powyższym przypadku, zdaniem wojewody stanowi istotne naruszenie art. 33 ust 1-3 u.s.g. w zw. z art. 7 pkt 3 u.p.s.

W ocenie organu nadzoru przepis § 20 ust. 2 uchwał, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nieważności wyborów wójta wyznacza termin i zakres ponownych wyborów jest niezgodny z § 13 uchwał, stosownie do którego wybory sołtysa i rady sołeckiej zarządza rada, określając miejsce, dzień i godzinę zebrania wiejskiego oraz wyznacza jego przewodniczącego. Przytaczając powyższe zapisy, wojewoda zwrócił również uwagę na § 14 uchwał, który stanowi o tym, że zadaniem wójta jest zwołanie zebrania wiejskiego poprzez podanie do publicznej wiadomości mieszkańcom sołectwa postanowień rady. Zdaniem Wojewody Lubuskiego przedstawiona konstrukcja przepisów w niektórych sytuacjach może rodzić wątpliwości, który organ gminy będzie właściwy do podjęcia określonych w statucie czynności. Organ nadzoru podkreślił, że skonstruowany przepis powinien być poprawny pod względem językowym i logicznym oraz klarowny i zrozumiały dla adresatów norm.

Wojewoda przytoczył również fragmenty § 22 pkt 2 uchwał w części „lub utraty prawa wybieralności” oraz § 23 ust. 1  uchwał w części „jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał zebrań wiejskich lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w oczach opinii środowiska”. Organ nadzoru uznał, że rada gminy wykroczyła poza zakres przyznanej delegacji, ponieważ wskazała w jakich przypadkach sołtys i członkowie rady sołeckiej mogą zostać odwołani przez zebranie wiejskie.

Zastrzeżenia wojewoda wniósł również w stosunku do § 27 ust. 1 uchwał. We wskazanym przepisie rada ustanowiła, że wójt uchyla albo stwierdza nieważność uchwał zebrania wiejskiego, jeżeli wykraczają one poza zakres kompetencji zebrania wiejskiego lub są sprzeczne z prawem.  Tym samym, w ocenie organu nadzoru organ uchwałodawczy gminy ustanowił zapis nieprecyzyjny, niedopuszczalny z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji oraz wykraczający poza zakres kompetencji przyznanych danemu organowi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda Lubuski stwierdził, że rozwiązania zastosowane przez radę gminy w uchwałach z dnia 20 października 2016 r., zostały podjęte w sposób istotny naruszający prawo, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności.

Na temat błędów w aktach prawa miejscowego pisaliśmy w artykułach pt. „Zakaz powtarzania przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych w aktach prawa miejscowego” oraz „Jakich błędów unikać w uchwale w sprawie zasad gospodarowania nieruchomości?”.