Zdaniem NSA kierownicy jednostek i zakładów budżetowych, jak również zarządy spółek komunalnych, nie mogą być upoważnieni przez radę gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w sprawach dotyczących opłaty śmieciowej.

Modele zarządzania systemem odpadowym

Od samego początku wdrażania tzw. rewolucji śmieciowej poszczególne gminy poszukiwały optymalnych rozwiązań pozwalających na wykreowanie najbardziej dopasowanego do specyfiki lokalnej systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Rozbieżne rozwiązania przyjmowane w tym zakresie dotyczyły nie tylko stawek opłat czy zakresu świadczonych usług, ale także modelu zarządzania systemem gospodarki odpadami komunalnymi. Przyjmowano w tym zakresie trzy podstawowe modele:

1. zarządzanie systemem przez urząd gminy (urząd miasta) – taki model zastosowano m.in. w Warszawie, Szczecinie czy Bydgoszczy;
2. zarządzanie systemem przez utworzony w tym celu związek międzygminny – taki model zastosowano m.in. w Poznaniu, Gorzowie Wlkp. czy Pile;
3. zarządzenie systemem przez jednostkę budżetową, zakład budżetowy lub spółkę komunalną – taki model zastosowano m.in. w Krakowie, Wrocławiu, Białymstoku, Gdańsku czy Sopocie.

O ile pierwszy z modeli uznać można za „klasyczny” i niewywołujący kontrowersji prawnych, o tyle dwa dalsze modele budziły większe lub mniejsze wątpliwości interpretacyjne. W przypadku związków międzygminnych wątpliwości te były eliminowane w drodze interwencji ustawodawcy, który dokonywał w tym zakresie stosownych modyfikacji przepisów.

W przypadku trzeciego modelu wątpliwości interpretacyjne na bieżąco starało się wyjaśniać orzecznictwo sądów administracyjnych. Model ten oparty jest na art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który w niezmienionym brzmieniu obowiązuje nieprzerwanie od 1990 roku. Przepis ten stanowi, iż do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1.

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie pozwalała na sformułowanie tezy, iż wykształciła się już linia orzecznicza aprobująca ten model i dopuszczająca możliwość powierzenia na jego podstawie określonych kompetencji wymienionym w nim podmiotom, tj. kierownikom jednostek i zakładów budżetowych, jak również zarządom spółek komunalnych. (por. Zarząd spółki komunalnej organem administracji publicznej). Pogląd ten spotkał się także z aprobatą w piśmiennictwie (por. Co może stanowić przedmiot upoważnienia przez radę gminy w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g.?, Przenoszenie kompetencji wynikających z „ustawy śmieciowej”) i doktrynie (por. przykładowo: K. M. Ziemski, Możliwość przekazywania działań wykonawczych przez radę gminy, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, 2015/3).

Stanowisko to wspierali również przedstawiciele administracji centralnej, którzy w licznych interpretacjach dopuszczali możliwość takiego ukształtowania modelu zarządzania gminnym systemem gospodarki odpadami komunalnymi. Przykładem w tym zakresie może być odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów na interpelację poselską w sprawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (interpelacja poselska nr 17199 Sejm VII kadencji) – wydana po konsultacjach z przedstawicielami ministerstwa środowiska oraz ministerstwa administracji i cyfryzacji -  w której wskazano, iż „na gruncie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym można uzasadniać możliwość wykonywania funkcji związanych z pobieraniem, administrowaniem oraz egzekucją opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku zlecenia tego zadania gminnej jednostce budżetowej.”. Uznano bowiem, iż „art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym, uzupełniającym w stosunku do tych norm [tj. przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Ordynacji podatkowej – przyp. M.K.], które zawarte zostały w regulacjach postępowania ogólnego administracyjnego i podatkowego. Przepis ten jest regulacją dającą możliwość jej elastycznego stosowania do wszystkich spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej”.

Tym większe zdziwienie wywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2016 roku (sygn. II FSK 1409/14), w którym Sąd przyjął odmienną interpretację negującą możliwość funkcjonowania przedmiotowego modelu zarządzania gminnym systemem gospodarki odpadami komunalnymi (por. Organ spółki komunalnej poborcą opłaty „śmieciowej” – rozbieżności ciąg dalszy…”).

Powyższy rozdźwięk w orzecznictwie sądów administracyjnych sprawił, iż w dniu 29 sierpnia 2016 roku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej: „Czy na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. do załatwiania spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy też przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach  w związku z art. 143 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa stoi na przeszkodzie do podjęcia przez radę gminy uchwały o udzieleniu takiego upoważnienia? (szerzej na ten temat: Czy przeniesienie kompetencji organu podatkowego w zakresie opłaty „śmieciowej” na inny podmiot jest dopuszczalne? – zdecyduje 7-osobowy skład sędziów).

W sprawie tej swoje stanowisko przedstawiła Prokuratura Krajowa, wnosząc o podjęcie uchwały dopuszczającej możliwość stosowania w przedmiotowych sprawach art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej nie stanowią ku temu przeszkody.

Kontrowersyjna uchwała

Powyższe zagadnienie prawne zostało rozstrzygnięte uchwałą z dnia 19 grudnia 2016 roku (sygn. II FPS 3/16), w której wskazano, iż „w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. [wytł. M.K.]”. Uzasadniając przedmiotową uchwałę, NSA skoncentrował się na wykładni art. 6q ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazując, iż zawarte w tym przepisie odesłanie do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej uzupełniono zastrzeżeniem, że „uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego”. W konsekwencji zdaniem NSA „okoliczność posłużenia się przez ustawodawcę kwalifikatorem pozwalającym wyodrębnić rodzaj spraw podlegających – z racji zastosowanego odesłania – załatwieniu w myśl przepisów Ordynacji podatkowej, nakazuje uznać art. 6q ust. 1 u.c.p.g. za lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g. [wytł. M.K.]”. Tym samym NSA uznał, iż „wyraźne zakreślenie w pierwszym z uregulowań kręgu podmiotów dysponujących uprawnieniami organów podatkowych musi być wobec tego traktowane jako ograniczenie zakresu swobody decyzyjnej rad gmin, wyznaczonego przez przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. [wytł. M.K.]”

Zdaniem NSA powyższa konstrukcja normatywna stanowi świadome nawiązanie do art. 2 § 3 i art. 13a Ordynacji podatkowej, z czego należy wywieść, iż wójt, burmistrz, prezydent miasta posiadają „atrybut wyłączności działania jako organ podatkowy”, co wyłącza możliwość delegowania ich kompetencji w ramach dekoncentracji zewnętrznej. Tego typu rozwiązanie nie jest bowiem znane przepisom Ordynacji podatkowej.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż „opowiedzenie się za odmiennym poglądem prowadziłoby do rozszerzenia, z naruszeniem granic zakreślonych przez ustawodawcę, listy podmiotów traktowanych jako organy podatkowe w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podważałoby tym samym istotę koncepcji jedności systemu organów podatkowych, która legła u podstaw uregulowania zawartego w akcie rangi kodeksowej (art. 13 Ordynacji podatkowej)”. Tym samym byłoby to sprzeczne z kluczowymi zasadami wykładni systemowej.

Zdaniem NSA podjęcie odmiennej uchwały „kłóciłoby się wreszcie z dyrektywami wykładni językowej art. 6q ust. 1 u.c.p.g., gdyż stawiałoby pod znakiem zapytania sens i celowość zamieszczenia w tym przepisie zwrotu: <z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują>”.

Odnosząc się do wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny NSA wskazał, iż w zdecydowanej większości koncentrowały się one na wykładni pojęcia „załatwienie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej” użytego w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, co w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia gdyż przepis ten z przyczyn powyżej wskazanych nie ma zastosowania.

Co dalej?

NSA w uchwale z dnia 19 grudnia 2016 roku (sygn. II FPS 3/16) odniósł się także do jej skutków czasowych. W sentencji uchwały wprost wskazano, iż wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia. Uzasadniając to zagadnienie NSA stwierdził, iż „opowiedzenie się w tym przypadku za retrospektywnym oddziaływaniem wykładni w odniesieniu do budzących wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa, w sytuacji zarysowania się rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, w tym sądów”.

Jednocześnie NSA podkreślił, iż „oddziaływanie wykładni na przyszłość rodzi po stronie rad gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny [wytł. M.K.]”.

Jaka jest moc uchwał NSA?

W kontekście przedmiotowej uchwały warto wskazać na jej charakter prawny. W tym zakresie w pełni aktualne pozostają uwagi poczynione w artykule Subtelna moc uchwał:

Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa, w konsekwencji czego nie mogą być bezpośrednią podstawą podejmowania jakichkolwiek działań przez organy samorządu terytorialnego. Nie są one także wprost wiążące dla podmiotów samorządowych. Ich wpływ na funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego ma charakter pośredni.

Uchwały te są bowiem wiążące dla składów orzekających w wojewódzkich sądach administracyjnych oraz w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma obowiązek przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W takim przypadku skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Jeżeli skład jednej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego (obecnie funkcjonują Izby: Finansowa, Gospodarcza i Ogólnoadministracyjna) wyjaśniający zagadnienie prawne nie podziela stanowiska zajętego w uchwale innej Izby, ma obowiązek przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Powyższe oznacza, iż jednostki samorządu terytorialnego, podejmując swoje działania muszą liczyć się z tym, iż w sytuacji gdy ich sprawa trafi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten będzie związany wykładnią przepisów zawartą w uchwale NSA. Niezwykle rzadko zdarza się bowiem sytuacja występowania z wnioskiem o ponowne podjęcie uchwały. Sytuacje takie mają jednak miejsce sporadycznie.

Nowe trudności

Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 roku (sygn. II FPS 3/16), mając na celu wyeliminowanie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych bez wątpienia stanie się źródłem nowych problemów prawnych, zarówno po stronie gmin, jak i w przyszłości sądów administracyjnych. Gminy, w których wdrożony został przedmiotowy model muszą rozważyć między innymi, w jaki sposób przedmiotowa uchwała NSA wpłynie na:

1. dotychczasowe czynności podejmowane przez organy wskazane w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w tym na przyjęte deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wydane decyzje administracyjne w tym zakresie;
2. toczące się postępowania podatkowe;
3. toczące się postępowania egzekucyjne, w których jako wierzyciel występuje organ wskazany w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym;
4. dalsze czynności podejmowane po dniu podjęcia uchwały – w tym przyjmowanie nowych deklaracji i wszczynanie nowych postępowań;
5. obowiązywanie uchwał rad gmin związanych z systemem gospodarki odpadami komunalnymi.

Organy gminy możliwie szybko będą musiały ustalić, czy możliwa jest (a jeśli tak to w jakim zakresie) ewentualna sukcesja ustrojowa (zmiana po stronie organu prowadzącego postępowanie) oraz jakie są jej skutki. W szczególności koniecznym będzie ustalenie, czy właściciele nieruchomości zobligowani będą do składania nowych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy też nie. Odrębną kwestią pozostają ewentualne zmiany organizacyjne po stronie gmin, w tym ewentualne przeniesienia pracowników (co może być szczególnie problematyczne w przypadku relacji spółka komunalna – urząd gminy).

Wątpliwości natury prawnej w przedmiotowym zakresie potęguje fakt, iż nie mamy do czynienia ze zmianą stanu prawnego i związanym z tym okresem vacatio legis, lecz zmianą sposobu interpretacji przepisów, która bezpośrednio wiążąca jest dopiero na etapie postępowań sądowoadministracyjnych. Sytuacji nie ułatwia stwierdzenie NSA, iż rady gminy w „rozsądnym terminie” zobligowane są zmienić podjęte uchwały. Zwrot ten o charakterze nieostrym w praktyce może być interpretowany skrajnie różnie.

Podsumowanie

W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 roku (sygn. II FPS 3/16) gminy, które wdrożyły model zarządzania gminnym systemem gospodarki odpadami komunalnymi oparty na jednostce budżetowej, zakładzie budżetowym lub spółce komunalnej, zmuszone będą rozważyć dalsze scenariusze działania.

Tylko przykładowo można wskazać w tym zakresie następujące warianty:

1. zmiana dotychczasowego systemu i dostosowanie się do wykładni przedstawionej przez NSA w uchwale;
2. trwanie w dotychczasowym systemie z jednoczesnym dążeniem do zainicjowania kolejnego sporu sądoadministracyjnego, w którym możliwe będzie wnioskowanie o podjęcie kolejnej uchwały (aczkolwiek wniosek w tym zakresie nie jest dla sądu wiążący);
3. podjęcie działań lobbingowych zmierzających do jak najszybszej zmiany przepisów ustawy, celem umożliwienia dalszego funkcjonowania obecnego modelu.

Nie ulega przy tym wątpliwości, iż podjęcie jakiejkolwiek decyzji w tym zakresie musi być poprzedzone wnikliwą i wszechstronną analizą prawną, celem uniknięcia dalszym problemów.

Problematyka, której dotyczy przedmiotowa uchwała z pewnością jeszcze wielokrotnie będzie powracać w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz publikacjach naukowych. Dotyczy ona bowiem niezwykle istotnego zagadnienia, o dużo szerszym zakresie aniżeli tylko gospodarka odpadami komunalnymi.