W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niektórych przypadkach może wymagać znacznego nakładu pracy w celu jego realizacji, a tym samym może wpłynąć negatywnie na wykonywanie zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Wyrokiem z dnia 21 października 2016 r. (sygn. I OSK 412/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 października 2014 r. (sygn. II SA/Lu 559/14) w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 18 lutego 2014 r. do starosty wpłynął wniosek o udostępnienie przez starostę informacji w postaci nadesłania kopii decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę wydanych w 2013 r. oraz stron tytułowych projektów budowlanych stanowiących załączniki do wniosków o wydanie wspomnianych decyzji lub w postaci dotychczas udzielanej informacji w formie zestawień dla wszystkich pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba elementy projektu budowlanego.

W piśmie z dnia 3 lutego 2014 r. starosta stwierdził, że kopie decyzji o pozwoleniu na budowę należy uznać za informację przetworzoną, a do udostępnienia takiej konieczne jest wykazanie szczególnego interesu publicznego. Pismo z następnego dnia informowało wnioskodawcę, że informacje w postaci kart tytułowych projektów budowlanych nie stanowią informacji publicznej. Następnie decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r. organ odmówił udostępnienia żądanych informacji z powodu braku wykazania po stronie wnioskującej szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego. W uzasadnieniu wydanej decyzji podniesiono, że o informacji publicznej „prostej” można mówić, gdy organ znajduje się w jej posiadaniu „od ręki”, a jej udostępnienie nie wymaga angażowania dodatkowych środków osobowych czy finansowych. W przypadku udostępnienia kopii decyzji z całego 2013 r. konieczne jest usunięcie danych chronionych prawem. Ponadto decyzje o pozwoleniu na budowę zawierają informacje, które są powszechnie dostępne na stronach internetowych, co eliminuje możliwość wnioskowania o ich uzyskanie (na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej: „ustawą”).

Starosta, w oparciu o orzecznictwo, przedstawił znaczenie pojęcia „szczególnie istotnego interesu publicznego”. Odnosi się ono do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako prawnej całości. Szczególnie istotną dla interesu publicznego informacją jest taka, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygnięcia i późniejszym zakresie wpływa lub może wpłynąć na wykonywanie uprawnień i obowiązków przez podmioty władzy publicznej. Interes publiczny występuje wtedy, gdy uzyskanie niektórych informacji jest istotne z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Zdaniem Starosty, wniosek o udostępnienie informacji dotyczących nazwisk autorów projektów architektonicznych, liczbie i adresach inwestycji zostało uznane jako żądanie udzielenia informacji przetworzonych. W kwestii udostępnienia stron tytułowych projektów budowlanych organ podkreślił, że nie są wiadomością odnoszoną jedynie do władz publicznych, ale także do innych podmiotów. Ponadto strony tytułowe projektów budowlanych nie stanowią treści dokumentów dotyczących organu władzy publicznej i jego działalności.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy decyzję starosty, również uznając, że wniosek w całości dotyczył informacji przetworzonych. SKO dodało, że ograniczenie wprowadzone art. 3 ust. 1 ustawy ma zapobiegać sytuacjom, w których organ, zamiast funkcjonować w ramach przyznanych mu kompetencji, będzie podejmował czynności związane z udzielaniem informacji publicznej. Kolegium nie podzieliło jedynie poglądu, jakoby strony tytułowe projektów budowlanych nie były informacjami publicznymi. Uchybienie to jest jednak bez znaczenia, ponieważ nie tylko kopie decyzji, ale również kopie stron tytułowych projektów budowlanych z 2013 r. stanowią informacje przetworzoną, jak i reszta wnioskowanych informacji. W związku z powyższym odmowa udostępnienia informacji była zasadna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucono decyzji SKO błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędne uznanie wnioskowanych informacji za informacje przetworzone.

Wyrokiem z dnia 2 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazano, że podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Starosta, zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, jest organem architektoniczno-budowlanym, posiadającym informacje o prowadzonych przez siebie postępowaniach i wydanych pozwoleniach na budowę. Ponadto w myśl ww. ustawy, projekt budowlany jest informacją publiczną, ponieważ podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem stanowi integralną część decyzji administracyjnej (podlega udostępnieniu w takim samym zakresie jak decyzja).

WSA zaakceptował założenie organów I i II instancji o przetworzonym charakterze żądanych informacji. Sąd powtórzył przy tym stanowisko, pojawiające się w literaturze i orzecznictwie, że informacja przetworzona (przeciwstawianą informacji prostej) jest jakościowo nowa, do tej pory nieistniejąca w treści i postaci, choć źródłem jej powstania są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacją przetworzoną jest też taka, do której wytworzenia należy zaangażować podmiot i podlegających mu pracowników. Przetworzenie można rozumieć również jako odpowiednie zestawienie konkretnych danych z określonego okresu. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powtórzył ustalenia z jednego z orzeczeń NSA (wyrok z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 977/11), które dowodzi, że zbiór informacji prostych może zostać uznany za informację publiczną przetworzoną, jeżeli jego utworzenie wymagało nakładu środków i zaangażowania pracowników, odbijając się negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań zobowiązanego. W niniejszej sprawie szeroki zakres wniosku wymaga zgromadzenia, przetworzenia i sporządzenia wielu kserokopii dokumentów, więc konieczne są nakłady środków osobowych i działań organizacyjnych.

Od powyższego wyroku wniesiona została skarga kasacyjna, w której zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Według oceny skarżącej uznanie żądanych informacji za przetworzone jest bezpodstawne. Są to bowiem informacje proste, niewymagające od organu jakiejkolwiek analizy merytorycznej. W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, że argumentacja Sądu i organów jest nieostra, doprowadzająca do sytuacji absurdalnych, kiedy to organ zobowiązany może decydować, czy dany wniosek wpływa negatywie na tok realizacji ustawowych zadań, czy jeszcze nie. Niezrozumiałe dla strony skarżącej jest też to, w jaki sposób kserokopie są uznawane za informację „nową jakościowo”. Skarżąca przy tym całkowicie nie zgodziła się z argumentem dotyczącym konieczności zaangażowania pracowników administracji, podnosząc, że przygotowywanie informacji należy do ich ustawowych obowiązków. W uzasadnieniu skargi dodano ponadto, że Sąd nie może rozporządzać zadaniami pracowników administracji publicznych ani oceniać subiektywnego zamiaru ustawodawcy.

Wyrokiem z dnia 21 października 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, dokonując przy tym w uzasadnieniu swojego wyroku wykładni pojęcia „informacja publiczna przetworzona”. Zdaniem Sądu jest to zatem taka informacja publiczna, która:

• w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, wnioskiem warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste,
• jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego – jest to zatem informacja przygotowywana „specjalnie” wg wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów,
• jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu (np. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r. sygn. I OSK 1737/12),
• może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego,
• może być sumą informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasu, liczby zaangażowanych pracowników,
• której przygotowanie zależy od szerokiego zakresu wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia znacznej ilości dokumentów.

W związku z powyższym NSA uznał, że informacja publiczna, której udostępnienia żądała skarżąca kasacyjnie, ma charakter przetworzony. Zgodził się ze stanowiskiem organów i Sądu I instancji, z którego wynika, że specyfika decyzji udzielających pozwoleń na budowę jest tego rodzaju, że zawierają one ponadstandardową ilość informacji wymagających anonimizacji i usunięcia. Ponadto fakt, że wniosek został skonstruowany w formie alternatywy decyduje o jego szerokim zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Uwzględnienie wniosku wymaga poza zwykłymi czynnościami technicznymi (np. kserowanie), również nakładu pracy powstającego w celu wspomnianej anonimizacji oraz stworzenia zestawienia, którego organ nie posiada.

Tym samym, mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Na podobnym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny, wydając wyrok z dnia 21 października 2016 r. (sygn. I OSK 446/15).