Nadanie nazwy placowi niebędącemu własnością gminy

Zdaniem wojewody śląskiego niedopuszczalne jest nadanie przez radę gminy nazwy placowi, który nie jest w całości własnością tej gminy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.420.2016 z dnia 5 sierpnia 2016 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały rady miasta w sprawie nadania nazwy placowi położonemu na terenie tego miasta w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada miasta na podstawie ogólnej kompetencji do regulowania spraw pozostających w zakresie działania gminy, zawartej w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] podjęła uchwałę w sprawie nadania nazwy placowi. Z treści § 2 kwestionowanej uchwały wynikało, że część działek, która w zamyśle rady miasta miałaby wchodzić w skład placu, nie jest własnością miasta.

Wojewoda podkreślił, że istnieje co prawda przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., umożliwiający radzie gminy podejmowanie uchwał w sprawie nazw ulic lub placów, ale jest to możliwe jedynie wtedy gdy posiadają one status dróg publicznych lub są drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Plac, któremu rada gminy nadała nazwę sporną uchwałą nie spełniał warunków pozwalających na podjęcie aktu na podstawie ww. przepisu, w związku z tym w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały znalazł się art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 i 7 u.s.g.

Wojewoda, oceniając legalność wskazanej uchwały, zwrócił uwagę na fakt, że o ile rada gminy na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. jest uprawniona do nadania nazwy placowi (niebędącemu drogą publiczną lub wewnętrzną), korzystając ze swych uprawnień właścicielskich, to jest to możliwe tylko w przypadku, gdy plac ten zlokalizowany jest na terenie, którego wyłącznym właścicielem jest gmina. Ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje takiego uprawnienia radzie gminy w sytuacji, gdy plac nie jest w całości jej własnością. Tak podjęta uchwała jest zatem niezgodna z prawem.

Organ nadzoru wskazał, że przepisem wyznaczającym granice działania gminy, a tym samym jej organów, jest również art. 1 ust. 2 u.s.g. W jego rozumieniu gmina to wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy gminy oraz odpowiednie terytorium. Władztwo gminy jest zatem ograniczone do wskazanych elementów.

Wojewoda podkreślił, że w kontekście publicznoprawnym terytorium gminy traktowane jest jako obszar na którym gmina sprawuje władztwo publiczne, w tym władztwo planistyczne i w stosunku do tego terytorium posiada uprawnienia regulacyjne. W ramach tego władztwa gmina, jako organ administracji publicznej, wykonuje przypisane jej prawem zadania, a w wykonaniu ich korzysta z określonych środków prawnych, właściwych władzy państwowej. W tym ujęciu wszelkie jej działania, mające swe źródło tylko i wyłącznie w wyraźnej podstawie prawnej, podejmowane są w sferze tzw. imperium. Obok takiego rozumienia terytorium, organ nadzoru wskazał na znaczenie tego pojęcia w sensie prywatnoprawnym. W takim ujęciu danym terytorium władają różne podmioty prawa cywilnego (w tym także gmina jako osoba prawna), niezależnie od tego czy znajduje się ono na terenie danej gminy. Działania gminy w tym drugim ujęciu podejmowane są w sferze tzw. dominium.

Zdaniem wojewody, w obu sferach (zarówno imperium jak i dominium) gmina zobowiązana jest przestrzegać prawa własności innych podmiotów. Istotny jest jednak fakt, że w tym pierwszym przypadku prawo własności może być odgórnie ograniczone np. poprzez władztwo planistyczne czy nazywanie dróg wewnętrznych. W tym drugim przypadku taka sytuacja jest niedopuszczalna. W sferze stosunków cywilnoprawnych gmina ma bezwzględny obowiązek poszanowania prawa własności jako najszerszego prawa rzeczowego, chronionego w sposób szczególny w Konstytucji RP (art. 21 i 64).

W ocenie wojewody, rada gminy nadając nazwę placowi położonemu na obszarze, który nie jest w całości własnością gminy naruszyła przepis art. 18 ust. 1 u.s.g., a także przepisy Konstytucji RP stojące na straży prawa własności jednostki.

W tym stanie faktycznym wojewoda stwierdził nieważność kwestionowanej uchwały w całości.