Uchwała NSA rozstrzygnie, czy zarząd spółki komunalnej może wydawać decyzje administracyjne w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi.

Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2016 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił do Izby Finansowej NSA o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej „Czy na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do załatwiania spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy też przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250) w związku z art. 143 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) stoi na przeszkodzie do podjęcia przez radę gminy uchwały o udzieleniu takiego upoważnienia?”.

W uzasadnieniu złożonego wniosku Prezes NSA podniósł, że konieczność podjęcia przedmiotowej uchwały wynika z ukształtowania się, konkurencyjnych wobec siebie, linii orzeczniczych dotyczących działalności uchwałodawczej gminy w zakresie regulacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Przywołując na potrzeby uzasadnienia złożonego wniosku stanowiska prezentowane dotąd przez sądy administracyjne, zaprezentowano w istocie dwa różne poglądy dotyczące możliwości upoważnienia przez radę gminy, w trybie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[1] [dalej: u.s.g.], podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy do załatwiania wszelkich spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym do wydawania decyzji administracyjnych.

Zgodnie z przywołanym art. 39 ust. 4 u.s.g., do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. W świetle tej regulacji, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi.

W świetle pierwszego prezentowanego nurtu, za dopuszczalne uważa się przekazanie przez radę gminy, w oparciu o dyspozycję art. 39 ust. 4 u.s.g., kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do określania w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa[2] [dalej: Ordynacja podatkowa] na podmiot zewnętrzny, jakim jest spółka komunalna.

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez sąd administracyjny w przedmiotowym zakresie, art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawę do przekazania przez radę gminy podmiotowi zewnętrznemu kompetencji do wydawania aktów oraz podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), czy też potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego.

W wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2409/13, Naczelny Sąd Administracyjny nie dość, iż oczywiście dopuścił możliwość przeniesienia przez radę gminy kompetencji w zakresie wydawania decyzji  administracyjnych dotyczących ustalania poboru opłaty „śmieciowej” na inne podmioty, to uznał także, że załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 39 ust. 4 u.s.g., traktować należy szerzej niż tylko jako konkretyzację uprawnień i obowiązków następującą w drodze indywidulanego aktu przyjmującego postać decyzji administracyjnej.

O wyroku tym pisaliśmy szeroko w artykule pt. „Przenoszenie kompetencji wynikających z „ustawy śmieciowej”. Tematykę dotyczącą dopuszczalności przenoszenia przez radę gminy kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) w zakresie opłat śmieciowych poruszyliśmy także w artykule pt. „Zarząd spółki komunalnej organem administracji publicznej”.

W ramy prezentowanego powyżej nurtu wpisuje się także, przywołany w uzasadnieniu wniosku o podjęcie uchwały, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2289/14. W rozstrzygnięciu tym NSA stwierdził, że art. 39 ust. 4 u.s.g., przy uwzględnieniu odesłania zawartego w art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, pozwala organowi stanowiącemu gminy na dokonanie przeniesienia kompetencji organu wykonawczego związanych z załatwianiem spraw indywidualnych (m.in. czynności materialno-technicznych, sprawozdawczych i kontrolnych), określonych przepisami Ordynacji podatkowej, które wiązać się będą z wykonywaniem zadań związanych z szeroko rozumianymi sprawami opłat za usuwanie odpadów, związanymi z wykonywaniem zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku.

Pogląd zbieżny z prezentowanym wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wr 2477/14, słusznie wskazując m.in., że ograniczenia w przenoszeniu kompetencji na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. wynikać mogą z przepisów prawa materialnego, które wyznaczać będą dopuszczalny zakres dekoncentracji zewnętrznej. W odniesieniu do spraw objętych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest regulacji, które wykluczałyby możliwość takiej dekoncentracji lub precyzowałyby wprost kwestię możliwości przekazania przez radę gminy spraw innemu podmiotowi, wskazanemu przez ustawę.

W treści uzasadnienia wniosku o podjęcie uchwały przytoczono także, zbieżne z powyżej prezentowaną linią orzeczniczą, poglądy prezentowane w doktrynie, w tym m.in. pogląd prof. dr hab. K.M. Ziemskiego wyrażony w publikacji pt. Możliwość przekazywania działań wykonawczych przez radę gminy, (Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Rok LXXVII, zeszyt 3, 2015, s. 209).

Zgodnie z prezentowanym stanowiskiem, art. 39 ust. 4 u.s.g. „jest zatem przepisem, który stwarza podstawę prawną dla rady gminy do udzielania innemu niż wójt (burmistrz, prezydent) podmiotowi kompetencji co do zasady przypisanych organowi wykonawczemu. Przesądzono nim o podmiocie umocowanym (rada gminy) do przeniesienia kompetencji wójta jako organu wykonawczego o zakresie spraw, których przeniesienie to może dotyczyć (wymagające załatwienia indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej), a także o zakresie podmiotów, na rzecz których to przeniesienie może nastąpić (organy wykonawcze jednostek pomocniczych, organy gminnych jednostek organizacyjnych oraz podmiotów, z którymi gmina zawarła umowę celem wykonywania zadań, w tym organizacji pozarządowych) /…/ To, że przedmiotem działania organu wykonawczego są publicznoprawne świadczenia pieniężne (w analizowanym wypadku opłata „śmieciowa” – przyp. JK), nie zmienia istoty zagadnienia. Nadal są to kompetencje organu wykonawczego gminy pozostające w bezpośrednim związku z zakresem zadań realizowanych przez gminę. Ewentualne ograniczenia zakresu zastosowania art. 39 ust. 4 u.s.g. musiałyby zatem zostać wprowadzone ustawą Ordynacja podatkowa wprost jako wyraźne odstępstwo od ogólnej regulacji (lex generalis) wyrażonej w ustawie ustrojowej dotyczącej funkcjonowania gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, w tym realizowania zadań gminy przez jej organy.”

Z kolei, w świetle drugiego i zarazem odmiennego z prezentowanych przez Prezesa NSA we wniosku linii orzeczniczych, art. 39 ust. 4 u.s.g. jest przepisem ogólnym, którego zastosowanie w sprawie ma być wyłączone przez przepis szczególny, jakim jest art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[3] (tak np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 1409/14).

Zgodnie z art. 6q ust. 1 ww. ustawy:  „w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego”.

W świetle ww. orzeczenia, krąg podmiotów, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych jest ograniczony przez regulację Ordynacji podatkowej. Zdaniem NSA, przekazanie uprawnień podatkowych organom gminy ze wskazaniem, że mają działać na podstawie Ordynacji podatkowej, wyłącza zastosowanie innych ustaw w tym zakresie, w tym wyłączać ma także zastosowanie art. 39 ust. 4 u.s.g.

Zdaniem NSA, art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g. Oznacza to, że wykonywanie zadań z zakresu ustalania i poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także przyjmowanie i weryfikowanie deklaracji o wysokości opłat przez osoby niebędące pracownikami gminy, np. przez pracowników lub organy spółek komunalnych, z powołaniem się na przepisy art. 39 ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalne.  O wyroku tym pisaliśmy szerzej w artykule pt. Organ spółki komunalnej poborcą opłaty „śmieciowej” – rozbieżności ciąg dalszy.

Celem przypomnienia wskazać należy w tym miejscu, iż zgodnie z treścią art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej „Organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń”.

Ramy niniejszego opracowania nie pozwalają odnieść się w sposób szczegółowy do wszystkich aspektów i wątpliwości pojawiających się na gruncie wzajemnych relacji przepisu ustrojowego art. 39 ust. 4 u.s.g. oraz przepisów Ordynacji podatkowej w związku z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dlatego w tym miejscu wskazać przede wszystkim należy, że przywoływany powyżej przepis Ordynacji podatkowej, podobnie jak analogicznie brzmiący art. 268a[4] ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.  Kodeks postepowania administracyjnego[5], stanowi przykład tzw. „dekoncentracji wewnętrznej”. Powierzenie przez organ (w tym podatkowy) określonych działań innemu podmiotowi w oparciu o ww. przepis Ordynacji podatkowej nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia kompetencji organu na ten podmiot. Upoważniony w ten sposób pracownik nie staje się przez to organem administracji – nosicielem kompetencji, lecz pełni jedynie funkcje tego organu i w zastępstwie oraz w dalszym ciągu na rzecz tego organu.

Tymczasem, wskutek uchwały podjętej przez radę gminy na postawie ustrojowej regulacji art. 39 ust. 4 u.s.g., dotychczasowy, ustawowo określony organ traci posiadane kompetencje, a upoważniony podmiot, uzyskujący wskutek podjętej uchwały status organu, staje się organem administracyjnym właściwym rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie do załatwiania spraw określonych podjętą uchwałą kompetencyjną. W takim wypadku mamy do czynienia z tzw. „dekoncentracją zewnętrzną” dokonaną w oparciu o przepis rangi ustrojowej, a nie ze wspomnianym powyżej pełnomocnictwem administracyjnym, udzielonym w trybie i na podstawie regulacji procesowej, które nie powoduje przez organ właściwy wyzbycia się posiadanych kompetencji, a oznacza wyłącznie możliwość zastępowania organu przy realizacji określonych czynności i zadań.

W kontekście powyższego nie sposób jest uznać, aby art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej stanowić mógł regulację szczególną do art. 39 ust. 4 u.s.g. i w powiązaniu z normą art. 6q ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[6] wyłączać mógł zastosowanie przez radę gminy możliwości określonych w art. 39 ust. 4 u.s.g. Prezentowane w ww. orzeczeniu NSA stanowisko o braku możliwości przeniesienia przez radę gminy kompetencji organy właściwego do załatwiania spraw dotyczących opłat „śmieciowych”  na inne podmioty, uznać należy w konsekwencji za nietrafne.

Ustosunkowując się do uzasadnienia wniosku złożonego przez Prezesa NSA należy zauważyć, iż w swej treści odnosi się ono głównie do możliwości przenoszenia kompetencji organu właściwego w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. na spółki komunalne realizujące zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Tymczasem należy pamiętać, iż zgodnie z zakresem delegacji art. 39 ust. 4 u.s.g., rada gminy ma możliwość upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 , a zatem nie tylko organy spółki komunalnej, ale także organy innych tworzonych przez gminę jednostek organizacyjnych np. zakładu budżetowego.

Dalej pamiętać należy, iż upoważnienie o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g. nie odnosi się wyłącznie do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną, ale przedmiotem jego umocowania „jest wszelkie załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, mieszczące się w zakresie kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta), a więc we wszystkich prawem przewidzianych formach, a nie tylko załatwianych w drodze decyzji administracyjnej” (por. K.M. Ziemski, Możliwość przekazywania działań… op. cit.). Nadto, należy mieć na uwadze, na objęcie zakresem upoważnienia dokonanego w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. zarówno czynności polegających na załatwieniu indywidulanej sprawy administracyjnej poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, jak też wszelkich innych czynności pozostających w instrumentalnym związku z zakresem dokonanego upoważnienia.

W kontekście wniosku o podjęcie uchwały rozstrzygającej poważne rozbieżności interpretacyjne dotyczące wzajemnej relacji normy ustrojowej art. 39 ust. 4 u.s.g. oraz przepisów Ordynacji podatkowej i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zwraca uwagę, że pomimo, iż rozbieżne linie orzecznicze zarysowały się tak w Izbie Ogólnoadministracyjnej NSA, jak i w Izbie Finansowej NSA, wniosek został złożony wyłącznie do tej drugiej, co stwarza ryzyko ukierunkowania procesu dokonywanej wykładni przywołanych przepisów prawa.

Z informacji uzyskanych z Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że wniosek Prezesa NSA z dnia 29 sierpnia 2016 r. o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA został zarejestrowany w Izbie Finansowej pod sygnaturą II FPS 3/16. Jak dotychczas nie został wyznaczony termin posiedzenia Sądu w tej sprawie. Jednakże analiza terminów rozpoznania wniosków Prezesa NSA o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów w ubiegłych latach prowadzi do konkluzji, że wnioski te były rozpatrywane – w Izbie Finansowej – w okresie około pół roku od dnia ich złożenia. 

Więcej na ten temat pisaliśmy również w artykule pt. „Co może stanowić przedmiot upoważnienia przez radę gminy w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g.?”.

[1] T.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446.

[2] T.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.

[3] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.

[4] Zgodnie z tym przepisem „Organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń”.

[5] T.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.

[6] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.