Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

04.08.2016

Czy można pobierać opłaty za parkowanie w soboty?

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rada gminy nie może ustanowić poboru opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 roku (sygn. I OSK 3507/15) stwierdził nieważność części uchwały Rady Miasta Augustowa, która przewidywała pobór opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty, jednocześnie uchylając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 września 2015 roku (sygn. II SA/Bk 397/15).

Powyższy wyrok NSA zapadał w następującym stanie faktycznym:

Skarga prokuratora

Rada Miasta Augustowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 13b i art. 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym podjęła uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w Augustowie oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania. Uchwała ta przewidywała m.in. pobór opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania od poniedziałku do piątku w godzinach od 9.00 do 17.00 oraz w soboty od 9.00 do 13.00, za wyjątkiem świąt. 

Zgodnie z kluczowym dla sprawy przepisem ustawy o drogach publicznych opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

Wyrok Sądu I instancji

Powyższa uchwała, w zakresie w którym dotyczy sobót, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez Prokuratora Rejonowego w Augustowie. Prokurator wskazywał, iż „opłatę za postój w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych miejscach pobiera się jedynie w dni robocze, zaś sobota na gruncie prawa administracyjnego, w tym przepisów ustawy o drogach publicznych, nie jest dniem roboczym.”.

Rada Miasta wniosła o oddalenie w całości skargi argumentując, iż „sobota nie jest dniem wolnym od pracy w rozumieniu ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Rozróżnienie dni tygodnia na robocze oraz na pozostałe, zostało dokonane poprzez zastosowanie wnioskowania a contrario, tj. każdy dzień, który nie jest uznany za wolny od pracy w rozumieniu ww. ustawy, jest dniem roboczym i właśnie takim dniem jest sobota.”.

WSA w Olsztynie, wyrokiem z dnia 3 września 2015 roku, przychylił się do argumentacji Rady Miasta oddalając w całości skargę Prokuratora. Zdaniem Sądu I instancji ustawodawca wyraźnie wyróżnił wśród wszystkich dni kategorię "dni roboczych", co oznacza, że wobec braku definicji legalnej dni roboczych, pojęcie to należy wykładać w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z tego wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Rozróżnienie dni tygodnia na robocze i pozostałe zostało przeprowadzone poprzez zastosowanie wnioskowania a contrario, które prowadzi do wniosku, że każdy dzień, który nie jest uznany za wolny od pracy jest dniem roboczym, stąd też za taki dzień uznać należy sobotę. Podkreślono przy tym, iż „O dniu ustawowo wolnym od pracy można mówić jedynie w odniesieniu do takich dni, które zostały uznane za wolne od pracy przepisem ustawy, a uregulowanie to ma walor powszechności i nie ogranicza się do określonych zakładów pracy lub oznaczonych grup pracowników. Soboty nie charakteryzują się takimi cechami, albowiem jakkolwiek są dniami wolnymi, to jednak nie mają charakteru powszechnego, chociaż obejmują wiele grup pracowników i wiele zakładów.”.

Jednocześnie WSA w Olsztynie odwołał się do uchwały NSA z dnia 15 czerwca 2011 roku (sygn. I OPS 1/11), w której stwierdzono, iż „sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.”. Sąd I instancji uznał, iż uchwała ta nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie bowiem dotyczy przepisów procesowych, a nie materialnoprawnych, z którymi mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Wyrok Sądu II instancji

Powyższy wyrok WSA w Olsztynie został w całości zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Prokuratora Okręgowego w Suwałkach, który zarzucił mu naruszenie „prawa materialnego – art. 13b ust. 1 u.d.p. na skutek błędnej wykładni użytego w tym przepisie pojęcia "dnia roboczego" i niezasadne przyjęcie, ze sobota w rozumieniu tego przepisu jest dniem roboczym, podczas gdy w powszechnej świadomości ukształtowany jest zwyczaj traktowania soboty jako dnia wolnego od pracy, co wynika z ustawowego i powszechnego pięciodniowego tygodnia pracy. Praca w soboty ma charakter wyjątku od zasady a przyjęcie soboty jako dnia wolnego od pracy uzasadnione jest zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zgodnie z którym soboty należy traktować w ten sam sposób na gruncie prawa administracyjnego.”. Zdaniem Prokuratora „pojęcia dnia nieroboczego nie można utożsamiać z pojęciem dnia ustawowo wolnego od pracy na podstawie ustawy o dniach ustawowo wolnych od pracy. Pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach czasu pracy, jest z reguły sobota. Nie można wszystkich dni dzielić jedynie na dni ustawowo wolne od pracy i dni robocze, gdyż obok nich są inne dni, które co prawda nie są dniami ustawowo wolnymi od pracy, ale trudno je nazwać dniami roboczymi. W tygodniu pracy pierwszym dniem wolnym jest niedziela, natomiast drugi dzień wolny nie został przez ustawodawcę narzucony, ale w powszechnej świadomości takim dniem jest sobota.

Rada Miasta Augustowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości podzielając tezy zawarte w orzeczeniu WSA w Olsztynie.

NSA wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 roku (sygn. I OSK 3507/15) przychylił się do argumentacji Prokuratora uznając wyrok Sądu I instancji za wadliwy. NSA odwołując się do poglądów doktryny uznał, iż należy wykluczyć przyjętą przez Sąd I instancji koncepcję dopuszczenia możliwości poboru przedmiotowych opłat w soboty wyłącznie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Zdaniem Sądu „upoważnienie ustawowe do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, a zatem nie może opierać się na domniemaniu. Natomiast wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać skutek prawny. (…) Wskazywana ustawa zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są dniami roboczymi.”.

Sąd II instancji odwołując się do przywoływanej już uchwały NSA z dnia 15 czerwca 2011 roku (sygn. I OPS 1/11), stwierdził, iż „argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały kładzie wprawdzie nacisk na procesowe skutki (negatywne dla strony) ewentualnego zrównania soboty z dniem roboczym, ale w sensie systemowym wykładnia ta ma także znaczenie na gruncie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p. Wyprowadzona została ona bowiem z normy prawa administracyjnego, z uwzględnieniem uwarunkowań materialnoprawnych związanych z regulacją pracowniczego czasu pracy, a ta ostatnia ma decydujące znaczenie dla wyróżnienia kategorii "dnia roboczego".”. Jednocześnie odnoszą się do tej uchwały skład orzekający uznał, iż „zważywszy na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Stąd wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który by zapewniał bezpieczeństwo prawne, a zatem aby wykładnia tego przepisu nie prowadziła do niejednolitej wykładni takich samych pojęć.

Skutki wyroku

W systemie prawnym, który obowiązuje w Polsce, trudno mówić o precedensie sądowym jako źródle prawa. Stąd znaczenie orzecznictwa sądów administracyjnych ma pośrednie znaczenie dla sytuacji prawnej jednostki. Nie ulega jednak wątpliwości, iż omawiany w niniejszym artykule wyrok NSA – będący bodajże pierwszym wyrokiem NSA w tego typu sprawach - może w istotny sposób wpłynąć na sposób interpretacji przepisów prawa.

Świadczy chociażby o tym pismo Zastępcy Prokuratora Generalnego z dnia 17 czerwca 2016 roku adresowane do wszystkich prokurator generalnych w kraju. W piśmie tym zawarta jest prośba o „spowodowanie przeprowadzenia na podległym obszarze właściwości analizy zgodności z prawem uchwał dotyczących stref płatnego parkowania i podjęcie działań zmierzających do zakwestionowania zamieszczonych w nich zapisów sprzecznych z ustawą z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, w szczególności z unormowaniem zawartym w art. 13b ust. 1”. Wyniki ww. analiz mają być przedstawione Prokuraturze Krajowej do dnia 31 sierpnia 2016 roku. W piśmie tym wprost odwołano się do omawianego w niniejszym artykule orzeczenia NSA wskazując je jako jeden z argumentów na rzecz tezy o braku podstaw do pobierania opłat za parkowanie w soboty.

Jednocześnie co warte podkreślenia w piśmie tym jednoznacznie wskazano na „rysowanie się dwóch linii orzeczniczych, czyli stanu, który może w przyszłości uzasadniać skorzystanie przez Prokuratora Generalnego z uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem (…) o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.”. Zdaniem Zastępcy Prokuratora Generalnego obecnie przesłanki wystąpienia o podjęcie tego typu uchwały nie ziściły się.

Próba oceny

Analizowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 roku (sygn. I OSK 3507/15) uznać należy za wysoce kontrowersyjny. Prawdą jest, że ustawodawca nie rozstrzygnął wprost jak należy rozumieć pojęcie „dnia roboczego”, a także czy termin ten obejmuje „soboty” czy też nie. Nie ulega wątpliwości, iż poza zakresem tego pojęcia pozostają dni wolne od pracy w rozumieniu ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Czy jednak z zakresu tego pojęcia wykluczać także soboty? Biorąc pod uwagę ustawowe przesłanki w oparciu o które możliwym jest wprowadzanie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (znaczny deficyt miejsc postojowych, potrzeby organizacji ruchu, zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacja lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności określonego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej) stwierdzić należy, iż odnoszą się one także do sobót. Może się o tym przekonać każdy, kto w sobotę poszukuje miejsc do zaparkowania w centrach wielu polskich miast. Miejsca zajmowane od poniedziałku do piątku przez pracowników przedsiębiorstw i instytucji zlokalizowanych w centrum, a także ich klientów, w soboty zajmują osoby korzystające z innych usług dostępnych na tym terenie w tym dniu (np. usługi gastronomiczne, kulturalne, handel). Nie sposób pominąć także osób, które w szeregu dużych miast korzystają w soboty z oferty edukacyjnej, w tym na wyższych uczelniach. Tym samym jakkolwiek istnieje pewna różnica w zakresie „usług” dostępnych w soboty, nie niweczy to jednak celu przedmiotowej regulacji. Tym samym istotne wątpliwości budzi ograniczenie zakresu instrumentów prawnych dostępnych gminom celem realizacji ciążących na nich zadań.

Równie duże wątpliwości budzi powoływanie się w przedmiotowej sprawie na „kontrowersyjną” uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 roku (sygn. I OPS 1/11), w której na gruncie przepisów dotyczących terminów procesowych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego uznano, iż „sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.”. W uzasadnieniu analizowanego wyroku NSA pominięto kontekst, w którym podjęta została przedmiotowa uchwała oraz większość argumenty, które w tym zakresie przywołał NSA. Przede wszystkim wskazać należy, iż powoływana uchwała NSA dotyczy przepisu mającego na celu zapewnienie uczestnikom ogólnego postępowania administracyjnego możliwości dochowania terminu na dokonanie określonej czynności procesowej – nadania określonego pisma, w sytuacji gdy koniec tego terminu przypada na dzień, w którym nie ma możliwości technicznych dokonania tej czynności lub możliwości te są znacząco ograniczone. Dotyczy to więc sytuacji, w których koniec terminu upływa w dzień, w którym urząd obsługujący dany organ administracji publicznej jest nieczynny, podobnie jak zdecydowana większość urzędów pocztowych. W konsekwencji – wobec braku możliwości dokonania określonej czynności procesowej w tym dniu – termin procesowy ulegałby skróceniu do ostatniego dnia przed upływem terminu, w którym możliwe jest dokonanie konkretnej czynności. W tym kontekście NSA uznał, iż możliwości dokonania określonych czynności są tak samo utrudnione w niedziele i święta, jak i w soboty. W obu bowiem przypadkach urzędy i placówki pocztowe co do zasady są nieczynne. NSA uznał w przedmiotowej uchwale zatem, iż „Dochowanie terminu kończącego się w sobotę przez złożenie pisma przed upływem terminu w urzędach organów administracji publicznej, urzędach pocztowych i polskich urzędach konsularnych, może więc w praktyce nastąpić w dniu powszednim poprzedzającym sobotę – najczęściej w piątek (chyba, iż jest on dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r.).”. NSA uznał ponadto, iż „iż nie można wbrew oczywistym faktom – nieczynne w soboty zarówno urzędy organów administracji publicznej, jak i przeważająca większość urzędów pocztowych – utrzymywać, iż istnieje prawnie skuteczna możliwość dla wszystkich uczestników postępowania administracyjnego, dochowania terminu kończącego się właśnie w tym dniu.”. W uchwale tej wskazano także, iż „Przyjmowanie, iż sobota ma być traktowana jako dzień powszedni, a w konsekwencji, iż nie ma do niej zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. jaskrawo godziłoby w tą konstytucyjną zasadę. Jest bowiem faktem notoryjnym, iż w dużych aglomeracjach miejskich funkcjonują w sobotę wybrane urzędy pocztowe (polskie placówki pocztowe operatora publicznego w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.) nawet całodobowo lub w skróconym czasie (zazwyczaj do godz. 12 lub 14) lub agencje pocztowe. W innych miejscowościach działają one w ramach pięciodniowego tygodnia pracy – od poniedziałku do piątku. W konsekwencji, miejsce zamieszkania uczestnika postępowania administracyjnego decydowałoby w praktyce o zakresie jego uprawnień w kwestii obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym”.

Powyższych argumentów – ważkich w kontekście rozważań na temat wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – nie sposób odnieść do możliwości poboru opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty.

Jednocześnie należy wyrazić znaczące zdziwienie postawą Prokuratury Krajowej, która zamiast zmierzać do zmiany dyskusyjnych przepisów wraz z wyznaczeniem stosownych przepisów przejściowych na zmianę aktów prawa miejscowego (poprzez wystąpienie do właściwego rzeczowo ministra), podjęła działania zmierzające do inicjowania kolejnych postępowań sądowoadministracyjnych, które po wielu miesiącach mogą przyczynić się do pogłębienia chaosu prawnego. Istnieje bowiem duże ryzyko – czego pełną świadomość ma Prokuratura Krajowa – iż sądy administracyjne będą przedmiotową kwestię interpretować w sposób rozbieżny, co finalnie doprowadzi do podjęcia uchwały przez NSA. Uchwała taka powinna być jednak rozwiązaniem ostatecznym i tymczasowym, które ujednolici działanie sądów administracyjnych do czasu zmiany przepisów. Czasami środki najprostsze (zmiana przepisów) bywają najskuteczniejsze.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Autor artykułu

Maciej Kiełbus

Partner, prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Więcej z Wokandy §

Wydarzenia PDS

  • Brak nadchodzących wydarzeń
Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj