Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

NSA uznał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydał starosta tego powiatu.

Tezę powyższej treści sformułował NSA w niedawno podjętej uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, rozstrzygającej przedstawione składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne przez skład NSA orzekający w sprawie ze skargi kasacyjnej Powiatu Warszawskiego Zachodniego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2126/12.

Powyższa uchwała zapadła na kanwie następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Stan faktyczny

Starosta Warszawski Zachodni zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi powiatowej. Następnie, w związku z tym, iż na realizację tej inwestycji zostały przeznaczone nieruchomości prywatne, kolejną decyzją ustalił odszkodowanie za przejęte działki oraz zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Powiat Warszawski Zachodni.

Zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego, kwestionując prawidłowość sporządzonego na potrzeby ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego złożył odwołanie od ww. decyzji. Wojewoda Mazowiecki stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania uznając, że Powiat Warszawski Zachodni nie ma legitymacji odwoławczej w sprawie. Wojewoda, uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż w przypadku, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, w której jednostka ta posiada interes prawny, to wówczas ograniczeniu ulegają uprawnienia tejże jednostki jako strony postępowania. W konsekwencji, Wojewoda uznał, że Powiat Warszawski Zachodni, rozstrzygając o odszkodowaniu, przy pomocy swojego organu jakim jest - zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego - starosta, ma możliwość ochrony własnego interesu wykonując imperium. Dalsze uprzywilejowanie powiatu, polegające na przyznaniu mu uprawnień strony, doprowadziłoby do rażącej przewagi interesu publicznego jednostki samorządu nad interesem prywatnym.

Na powyższe postanowienie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniósł Powiat Warszawski Zachodni. Skarżący stwierdził, że Powiat Warszawski Zachodni będący właścicielem nieruchomości przejętej pod przebudowę drogi powiatowej jest stroną postępowania w sprawie odszkodowania za tą nieruchomość, w trakcie którego jest reprezentowany przez Zarząd Powiatu, a nie przez Starostę, który nie jest organem powiatu, a tylko organem administracji rozstrzygającym sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu, uznając, że powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego, jak wskazano sposób jego reprezentacji. Skoro w niniejszej sprawie starosta powiatu wydał decyzję jako organ I instancji, na mocy której powiat obowiązany jest do zapłaty odszkodowania, to żaden z reprezentantów powiatu (w tym zarząd powiatu) nie może skutecznie wnieść odwołania działając za ten powiat.

Powiat Warszawski Zachodni zaskarżył ww. wyrok w całości.

Istota zagadnienia prawnego

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną doszedł do przekonania, że ujawniło się w niej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości interpretacyjne. Sąd uznał, że od lat w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie występują rozbieżności w rozstrzyganiu problemu podwójnej roli, w jakiej występują jednostki samorządu terytorialnego w sprawach rozstrzyganych przez ich organy. Uzasadniając konieczność rozstrzygnięcia tego zagadnienia, w drodze uchwały NSA, w odniesieniu do rozpatrywanej przez skład orzekający sprawy, sąd kasacyjny obszernie przytoczył dotychczasowe poglądy judykatury i doktryny dotyczące statusu jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których w I instancji orzekały ich organy, grupując je w trzy nurty:

• pierwszy, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest organ tej jednostki,
• drugi, zgodnie z którym w sytuacji, gdy jednostce samorządu terytorialnego przysługuje status strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do jej rozpoznania jest organ tej jednostki, organ ten powinien podlegać wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego,
• trzeci, zgodnie z którym ocena legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego w omawianych typach spraw powinna być poddana bardzo wnikliwej interpretacji w oparciu o wszechstronnie zbadany zindywidualizowany stan faktyczny każdej sprawy na zasadzie omnia sunt interpretanda - co oznacza dopuszczenie możliwości przyznania jednostce samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu, w którym orzeka jej organ, o ile przemawiają za tym okoliczności danej sprawy.

Rozstrzygnięcie podjęte przez NSA

NSA w składzie 7 sędziów uznając przedstawione zagadnienie prawne za budzące poważne wątpliwości prawne stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [dalej: specustawa drogowa] oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym [dalej: u.s.p.].

Uzasadniając swoje stanowisko, NSA skupił się w pierwszej kolejności na pozycji ustrojowej starosty. Uznał, że choć starosta nie jest organem powiatu wyodrębnionym organizacyjnie, gdyż takimi organami są, w świetle Konstytucji RP i u.s.p., jedynie zarząd powiatu i rada powiatu, to staroście można przypisać status powiatowego organu administracji publicznej w sensie funkcjonalnym. NSA podkreślił w tym kontekście, że każdy organ wyodrębniony funkcjonalnie musi zostać przypisany do konkretnej jednostki organizacyjnej jako że organ nie może funkcjonować samodzielnie, tj. poza strukturą państwa lub poza strukturą samorządu. Na kanwie tej tezy, Sąd kasacyjny uznał, że starosta wchodzi w skład powiatowej struktury administracji publicznej, o czym świadczy m.in. treść art. 38 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta. NSA uznał, że skoro kompetencja starosty dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). Ilekroć zatem ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu.

NSA podniósł następnie, że stosownie do art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu, na podstawie decyzji starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi powiatowej, wydaje starosta. Oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W ocenie NSA w takich sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Sąd uznał tym samym, że jeżeli kompetencja w określonych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną tego postępowania.

Dodatkowo NSA powołał się na argumenty z wykładni systemowej wskazując, że w sprawach o zwrot nieruchomości rozstrzyganych w oparciu o art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przewidział rozwiązanie, że jeżeli organem właściwym jest prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, to gmina lub powiat jest stroną postępowania w tych sprawach, z tym że prezydent miasta podlega wyłączeniu na zasadach określonych kodeksie postępowania administracyjnego. Istota tego rozwiązania polega na tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu (gminy), stroną postępowania jest to miasto (gmina), jednakże prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu z uwagi na to, że reprezentowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną w tym postępowaniu. W ocenie NSA mechanizm przyjęty na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza wyjątek od zasady, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania w sprawie należącej do właściwości powiatu, którą rozstrzyga, w drodze decyzji administracyjnej, starosta.

W uzasadnieniu podjętej uchwały NSA podjął także próbę wykazania, że przyjęta przez niego wykładnia nie pozbawia jednostek samorządu terytorialnego prawa do sądu, w zakresie, w jakim przysługuje im ono na podstawie przepisów Konstytucji RP. W obszernym wywodzie, Sąd wyjaśnił m.in. różnicę pomiędzy prawem do sądu a sądową ochroną samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, uznając, że pierwsze z wymienionych praw nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie NSA prawo to przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego jedynie wyjątkowo – w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, czyli w sytuacjach gdy jednostka samorządu terytorialnego jest adresatem działań władczych organów administracji publicznej. W ocenie NSA z taką sytuacji nie można mieć do czynienia, gdy to organ jednostki samorządu terytorialnego podejmuje działania władcze wobec innych podmiotów. Czym innym jest przy tym sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a czym innym prawo jednostek samorządu terytorialnego do sądu. W ocenie NSA, sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego dotyczy przede wszystkim wolnej od nieuprawnionej ingerencji ze strony innych organów w swobodę jednostek samorządu terytorialnego w realizacji pozostających w ich właściwości zadań publicznych. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi w konsekwencji przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego.

Podsumowanie

Omówiona uchwała NSA jest kolejnym rozstrzygnięciem sądowym w przedmiocie statusu procesowego jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których orzeka organ tych jednostek.

Podjęcie przedmiotowej uchwały dowodzi, że ocena ww. zagadnienia budzi nadal poważne wątpliwości interpretacyjne w praktyce. Nie ulega wątpliwości, że ten stan rzeczy wymaga od wielu lat pilnej interwencji ustawodawcy. Warto odnotować, że próba podjęcia dyskusji o potrzebie wyraźnego uregulowania statusu procesowego jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych toczonych w sprawach, w których w I instancji orzekał organ tych jednostek, towarzyszyła przedłożonemu w ubiegłej kadencji Sejmu projektowi ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr 1699). Proponowane w tej ustawie rozwiązania prawne nie doczekały się jednak szerszej debaty publicznej.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj