Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

28.12.2015

Zakres kompetencji prawodawczych organów związku międzygminnego

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzenie związku międzygminnego może uchylać uchwały gmin członkowskich podjęte w zakresie zadań przekazanych na rzecz związku.

Kolejny wyrok NSA w sprawie związków międzygminnych

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 roku (sygn.. II FSK 1460/14) uznał, iż zgromadzenie związku międzygminnego posiada z mocy art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kompetencję
do uchwalania aktów prawa miejscowego ze skutkiem ex nunc (na przyszłość). Ma też prawo – w celu prawidłowego wykonania tego obowiązku – do uchylenia z takim samym skutkiem aktów regulujących tożsamą materię, które zostały wcześniej podjęte przez organy gmin wchodzących w skład związku międzygminnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym:

Uchwały Zgromadzenia Związku oraz rozstrzygnięcia nadzorcze

Zgromadzenie Związku Międzygminnego, który powstał w kwietniu 2013 roku, podjęło w maju 2013 roku uchwałę w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przepisach końcowych Zgromadzenie Związku uchyliło siedem uchwał gmin członkowskich podjętych w przedmiotowym zakresie pomiędzy grudniem 2012 roku a marcem 2013 roku (a więc przed powstaniem związku międzygminnego). Analogicznie postąpiono w uchwale Zgromadzenia Związku z czerwca 2013 roku w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu stwierdziło nieważność powyższych przepisów końcowych - uchylających (dodatkowo kwestionując kilka zapisów merytorycznych, co do których Związek nie wszczął sporu przed sądem administracyjnym). W ocenie organu nadzoru Zgromadzenie Związku nie może decydować o zmianie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem RIO wynika to z konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie zdaniem RIO zakwestionowane przepisy naruszają § 129 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” [dalej: ZTP]. Organ nadzoru wskazał bowiem, iż skoro organy stanowiące wskazanych jednostek samorządu terytorialnego podjęły uchwały w powyższej materii, to tylko te organy mogą zmienić postanowienia w nich zawarte bądź podjąć decyzje o utracie ich mocy. Kompetencji takich, zdaniem RIO, nie posiada Zgromadzenie Związku.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w powyższym zakresie wniosło Zgromadzenie Związku zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] oraz art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: u.c.p.g.]. W uzasadnieniu skarg Zgromadzenie Związku wskazało, iż zgodnie z art. 64 ust. 3 oraz art. 65 u.s.g., gminy mogą dobrowolnie przekazać związkowi międzygminnemu swoje prawa i obowiązki. Od chwili przekazania wszelkie prawa i obowiązki wykonuje związek we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w tym zakresie, w jakim wykonuje je związek. W związku z powyższym – w ocenie Zgromadzenia Związku – na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. zgromadzenie przejmuje kompetencje do stwierdzania utraty mocy obowiązującej uchwał, na zasadach wskazanych dla organów gmin. Jednocześnie w skargach wskazano, iż Zgromadzenie Związku jest organem, który przejął właściwość organu, który wydał akt zmieniany – w rozumieniu § 129 ust. 1 ZTP.

Wyrok WSA w Poznaniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 roku (sygn.. III SA/Po 1674/13) oddalił w całości skargi, uznając tym samym za zgodne z prawem uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Zdaniem Sądu I instancji błędnym jest twierdzenie jakoby na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. Zgromadzenie Związku przejęło kompetencje do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej uchwał, na zasadach wskazanych dla organów gmin. W ocenie Sądu upoważnienie Związku Międzygminnego do wykonywania zadań, o których mowa w jego statucie, w tym dopuszczalność uchwalania aktów prawa miejscowego przez Związek – uprawnia wyłącznie do kreowania nowych sytuacji prawnych, nie zaś do uchylania aktów normatywnych uprzednio obowiązujących na terenach gmin należących do Związku. Ustawodawca – zdaniem Sądu - wprowadzając w art. 3 ust. 2a u.c.p.g. (szczególne względem unormowania z art. 64 ust. 3 u.s.g) uprawnienie związków międzygminnych do stanowienia aktów prawa miejscowego, zmierzał do umożliwienia wdrożenia w gminach, przy pomocy związków międzygminnych, nowego modelu gospodarowania komunalnymi. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez związki międzygminne powinno zatem polegać na wdrażaniu nowych reguł gospodarowania odpadami, w zakresie określonym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W uzasadnieniu wyroku wskazano jednocześnie, iż z dniem wejścia w życie statutu Związku jego orany stały się właściwe do podejmowania czynności związanych z realizacją statutowych zadań – lecz wyłącznie na przyszłość. Tym samym organ nadzoru prawidłowo przyjął, iż o bycie prawnym uchwał organów stanowiących gmin, podjętych przed wejściem w życie statutu Związku powinny zadecydować te organy, a nie Zgromadzenie Związku Międzygminnego.

Zdaniem Sądu w przypadku braku w uchwale Zgromadzenia Związku klauzuli derogacyjnej (uchylającej wcześniejsze uchwały rad gmin w danym zakresie) zastosowanie powinna znaleźć reguła kolizyjna lex posterior derogat legi priori (akt późniejszy uchyla moc obowiązującą aktu wcześniejszego).

Jednocześnie Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania § 126 ZTP, ponieważ Zgromadzenie Związku nie jest "organem przejmującym właściwość organu, który wydał akt wcześniejszy”. Świadczyć ma o tym okoliczność, że przekazanie przez gminy określonych zadań do wykonania Związkowi nie oznacza prawnego zakazu wykonywania tego samego zadania przez gminy tworzące Związek.

Skargę kasacyjną w powyższym zakresie wniosło Zgromadzenie Związku podtrzymując zarzuty sformułowane w skardze inicjującej postępowanie pierwszoinstancyjne.

Wyrok NSA

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 roku (sygn.. II FSK 1460/14) w całości uwzględnił skargę kasacyjną Zgromadzenia Związku uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia

Zdaniem NSA  co do zasady związek międzygminny nie ma uprawnień do stanowienia prawa miejscowego. Wyłączona jest tym samym generalna kompetencja do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat, gdyż do zgromadzenia związku nie znajdują zastosowania m.in. przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. Wyjątek od tej regulacji przewidziano w art. 3 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Tym samym związki międzygminne uzyskały na obszarze ich działania kompetencję do stanowienia prawa miejscowego, w zakresie zapewnienia czystości i porządku. Oznacza to, że zrównano je w kompetencjach w zakresie uchwalania prawa miejscowego z organami gmin je tworzących. 

W ocenie NSA  do prawidłowego wykonywania kompetencji uchwałodawczych przez Zgromadzenie Związku – w zakresie dotyczącym realizacji statutowo określonych zadań - niezbędne będzie takie stanowienie prawa miejscowego, które na danym terenie pozwoli im także na uchylanie przepisów, które w tym samym przedmiocie obowiązywały z mocy kompetencji uchwałodawczych gmin, które dany związek powołały. W przeciwnym wypadku zostałyby one de facto pozbawione części swoich kompetencji jako międzygminny organ uchwałodawczy. W żadnym przypadku nie może to przesądzać o wkraczaniu w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gdyż po pierwsze związki międzygminne, jak wskazuje już sama nazwa, mogą być tworzone wyłącznie przez gminy na podstawie uchwał o utworzeniu związku podejmowanych przez rady zainteresowanych gmin (art. 64 ust. 2 u.s.g.). Sąd wskazał także, iż o istnieniu danej normy wynikającej z przepisów prawa miejscowego obowiązujących przed wejściem w życie nowych przepisów uchwalanych przez związek międzygminny ze skutkiem ex nunc powinien stanowić wyłącznie związek międzygminny. Derogacja ta nie oznacza więc eliminacji z obrotu prawnego przepisów uchwalonych przez rady gmin (miast) ze skutkiem od ich ustanowienia. Nadal do stanów faktycznych i prawnych, które zaistniały przed wejściem w życie przepisów ustanowionych przez związek międzygminny, będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, iż w świetle art. 64 ust. 3 u.s.g. nie można podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że pomimo faktu przekazania przez gminy określonych zadań Związkowi, gminy tworzące ten Związek w dalszym ciągu utrzymują uprawnienie do wykonywania tego samego zadania. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w określonym związku międzygminnym, a związane zarówno z wykonywaniem przekazanych mu zadań, jak i z kompetencjami do uchwalania prawa miejscowego, przechodzą z mocy prawa na dany związek, z dniem ogłoszenia statutu związku. To zaś powoduje, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek.

W uzasadnieniu wyroku Sądu II instancji odniesiono się także do zarzutu naruszenia § 126 ZTP wskazując, iż z mocy art. 64 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 2a u.p.c.g. właściwy organ związku międzygminnego przejął kompetencje przysługujące radzie gminy także w zakresie uchwalanie aktów prawa miejscowego. Tym samym organem upoważnionym zarówno do zmiany oraz do uchylenia aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu.

Sąd II istancji zanegował także możliwość dorozumianego uchylenia dotychczasowych aktów prawa miejscowego poprzez uchwalenie w ich miejsce aktu nowego (późniejszego), niezawierającego klauzuli derogacyjnej.

Podsumowanie

Przedstawione orzeczenia WSA w Poznaniu oraz NSA w sposób jednoznaczny wskazują jak liczne wątpliwości prawne związane są z funkcjonowaniem związków jednostek samorządu terytorialnego.

Za całkowicie błędne należy w tym kontekście uznać zarówno stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu (prezentowane także we wcześniejszych uchwałach, które niestety nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego), jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W obu przypadkach niedostrzeżono istoty związku międzygminnego, która sprowadza się do następstwa ustrojowego i procesowego w stosunku do gmin członkowskich. Związek i jego organy stają się następcami prawnymi gmin członkowskich i ich organów we wszelkich sprawach związanych z realizacją zadań przeniesionych na rzecz związku.

W tym kontekście za prawidłową uznać należy tezę zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, aczkolwiek wątpliwości budzić może część argumentacji przedstawionej na jej poparcie. Po pierwsze niebezpiecznym uogólnieniem, które w przyszłości może być powoływane bez należytej refleksji, jest stwierdzenie, iż co do zasady związek międzygminny nie ma uprawnień do stanowienia prawa miejscowego. Kompetencje organów związku międzygminnego są pochodną zadań, które zostały na związek przeniesione. Organy związku posiadają te same kompetencje, które przysługiwałyby organom gmin, gdyby te samodzielnie realizowały swoje zadania. Po drugie NSA zbyt mocno akcentuje znaczenie art. 3 ust. 2a u.c.p.g., który nie stanowi regulacji szczególnej względem art. 64 ust. 3 u.s.g. Przepis zawarty w u.c.p.g., mając na celu rozwianie ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych, stanowi powtórzenie normy wyrażonej w u.s.g. Innymi słowy, nawet w przypadku braku art. 3 ust. 2a u.c.p.g. organy związku mogłyby podejmować uchwały, będące aktami prawa miejscowego, o ile byłoby to niezbędne do realizacji zadań przekazanych na rzecz Związku. Po trzecie pewne wątpliwości budzić może teza o możliwości nowelizacji (zmiany) uchwał rad gmin przez zgromadzenie związku międzygminnego.

Odrębną kwestią, wykraczającą poza granice przedmiotowej sprawy, lecz mającą podobny charakter, jest określenie kompetencji organów gminy po wystąpieniu danej gminy ze związku międzygminnego. W szczególności otwartym pozostaje czy w takiej sytuacji nadal obowiązują na jej terenie uchwały zgromadzenia związku, które mogą być uchylonej przez radę gminy, czy też mamy do czynienia ze swoistym „automatyzmem” prawnym skutkującym utratą mocy obowiązującej przez uchwałę zgromadzenia na terenie występującej gminy.

Powyższe uwagi dowodzą, iż koniecznym jest podjęcie szerokiej dyskusji na temat funkcjonowania związków jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza w obliczu możliwości tworzenia od 1 stycznia 2016 roku związków metropolitalnych oraz związków powiatowo-gminnych. Niestety zmiany legislacyjne uchwalone w tym zakresie w ostatnim czasie – koncentrujące się na procedurze tworzenia i zmian statutów związków – nie rozstrzygają szeregu wątpliwości natury praktycznej, z którym osoby zajmujące się tą tematyką muszą się zmierzać każdego dnia.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
DZIAŁY:
Ustrój

Autor artykułu

Maciej Kiełbus

Partner, prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Więcej z Wokandy §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj