Aby móc uznać opinię prawną za dokument wewnętrzny, niepodlegający udostępnianiu w trybie dostępu do informacji publicznej, musi ona spełniać określone warunki.

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r. (sygn. I OSK 1607/14) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r. (sygn. II SAB/Wa 711/13) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskodawca zwrócił się do burmistrza o udzielenie informacji publicznej polegającej na przesłaniu kserokopii lub skanu opinii prawnej lub innego dokumentu sporządzonego w urzędzie na potrzeby oceny przez burmistrza roszczenia o wykup gruntu.

W odpowiedzi burmistrz wskazał, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ponieważ opinia prawna nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu wnioskowana opinia prawna nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję i stanowi jedynie dokument roboczy. Jednocześnie, jak wskazał burmistrz, radca prawny, który sporządził tę opinię, nie jest funkcjonariuszem publicznym.

Po wskazaniu przez burmistrza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. (sygn. II SAB/Wa 711/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że żądana przez skarżącego (wnioskodawcę) informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem należy ją zaliczyć do tzw. „dokumentów wewnętrznych”, które mają charakter nieoficjalny, roboczy, często podlegają zmianie i dotyczą jedynie spraw organizacyjnych i porządkowych. Jednocześnie WSA w Warszawie stwierdził, że przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej istotne jest to, co dana informacja zawiera i czemu ma służyć. Skoro wnioskowana opinia prawna została sporządzona na użytek wewnętrzny, to nie posiada ona przymiotu informacji publicznej.

Od powyższego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna.

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r. (sygn. I OSK 1607/14) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu NSA wskazał na szeroko rozumianą, zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, definicję pojęcia „informacja publiczna”, którą jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Tym samym Sąd zauważył, że informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej.

Odnośnie pojęcia „dokumentów wewnętrznych” Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zostało ono szczegółowo wyjaśnione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. P 25/12). TK wskazał wąskie określenie takich dokumentów podkreślając, że dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Tym samym, mając powyższe na uwadze, NSA przyjął, że opinia prawna sporządzona przez radcę prawnego, będącego jednocześnie pracownikiem organu, w sprawie dotyczącej wywłaszczenia oraz wynikającego z tego faktu obowiązku wypłaty stosownego odszkodowania może stanowić informację publiczną, a z pewnością nie można z góry zakładać, że jest ona dokumentem wewnętrznym (roboczym). Zdaniem Sądu bezsprzeczne jest bowiem to, że dokument taki wytwarzany jest na potrzeby sprawy publicznej, a obowiązek wypłaty ewentualnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość lub obowiązek wykupu takiej nieruchomości należy do zadań publicznych i jest realizowany ze środków publicznych. Innymi słowy, NSA stwierdził, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, że informacją publiczną jest nie tylko akt lub czynność kończąca określone postępowanie organu, ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy, pod warunkiem, że dokumenty te są wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji.

Podsumowując, NSA wskazał, że Sąd I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wziąć pod uwagę przedstawione wyżej argumenty oraz na ich podstawie rozstrzygnąć i stwierdzić, czy żądana w trybie dostępu do informacji publicznej opinia publiczna ma publiczny charakter, a w konsekwencji walor informacji publicznej i tym samym, czy powinna zostać udostępniona wnioskodawcy.

Więcej na temat kwalifikowania opinii prawnej, jako informacji posiadającej walor informacji publicznej w artykule pt. „Opinia prawna jako informacja publiczna”.